试论突发公共事件紧急行政程序治理研究

　　论文摘要 在行政程序法治的视野下，突发公共事件各个生命周期对政府治理行为提出了相应的程序要求；同时，紧急行政权的不同机制中有不同的程序内容。为了建设法治政府，提升政府危机治理能力，完善紧急行政程序，需要对紧急行政行为进行程序规制。
　　论文关键词 突发公共事件 急行政 行政程序

　　一、问题的提出

　　随着近年来突发公共事件的增多以及公民对依法治理关注度的提高，通过制定统一的紧急状态法来整合国家应急制度、促进政府危机治理的法治化的必要性日渐凸显。在世界各国的法律中，紧急状态的含义不尽相同，大致来说有广义和狭义之分：广义的紧急状态是指具有一定危险程度的非正常的社会状态，包括战争、叛乱、政治骚乱、经济危机、严重自然灾害、重大事故灾害、严重传染病流行以及重大刑事犯罪等所有社会正常生活受到威胁或法律实施受到严重阻碍的状况；狭义的紧急状况通常指发生在通过国家行政权即可加以控制的危险事态，某些国家专指某些特定的情形。学者们大多在广义上对紧急状态进行研究，以莫纪宏对紧急状态的定义比较有代表性：“紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。
　　本文从公共突发事件的生命周期、应急行政权力行使两个维度上研究紧急行政程序的制度内容，对将来完善紧急行政程序制度，促进政府危机治理行为的法治化，具有积极的意义。

　　二、紧急行政中的正当法律程序之治
　　（一）正当法律程序对紧急行政的约束
　　正当法律程序（（due process of law），是美国联邦宪法修案所确立的一项重要法律原则和制度。就正当法律过程条款适用的理论与实践来看，正当法律程序条款实质上对政府的活动施加了两方面的限制，即“程序的正当过程”（procedural due process）和“实体的正当过程”（substantive due process）。实体的正当过程指当政府剥夺公民的生命、自由或财产时，必须提供充分的理由以证明其行为的必要性。换言之，实体性正当过程要求政府必须为其行为提供正当化的理由。实体性正当过程主要被法院运用于对立法之合宪性的审查。程序性正当过程是指包括行政机关在内的国家机关在作出决定以剥夺公民的生命、自由或财产时，必须遵循正当的法律程序。换言之，程序的正当过程对行政机关行使行政权的活动施加了最基本的程序性要求，即行政过程在程序上必须满足最低限度的公平。那么，在紧急状态下，紧急行政权是否受正当法律程序的拘束？笔者认为，自然公正与正当程序是现代法治的两块基石，即使在紧急状态下，政府行为也应遵循正当性的要求和最低限度的程序公平，以最大限度地兼顾公共利益和公民基本权利的保护。应当指出，政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有态意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一，这也是现代法治的基本要求。
　　（二）域外的紧急行政程序规定
　　根据域外一些国家《行政程序法》的明文规定，紧急情况下可对行政程序予以简化，其中反映出的紧急状态下行政程序的一般规律有：
　　1.紧急行政行为仍须遵循一定的程序规定
　　日本1993年行政程序法第13条规定，紧急状态下的不利益处分难以履行意见陈述程序时，可以不进行听证和申辩程序。根据台湾地区1999年行政程序法第103条规定，紧急状态下可不进行陈述意见程序。葡萄牙1991年行政程序法典、韩国1996年行政程序法对紧急状态下的程序减免作出了法律明文列举，意味着遵守行政程序为原则，简化和免除为例外；也表明了现代法治国家中的紧急行政对正当法律程序原则的坚持。
　　2.紧急状态下，程序的减免应当是出于公益的需要
　　公益原则是紧急行政程序的一项原则，上表所列几乎各国将情况紧急和公益需要作为两项并列的程序减免的条件，公益需要时程序拘束有所放松的不可或缺的条件，它也是行政机关酌定减免程序时的考量基准。
　　3.在行政过程中，行政机关对程序的减免有一定的自由裁量权
　　紧急状态下的程序减免有两种情形：一是律明确规定必须免除程序，如澳门1999年行政程序法典第97条、葡萄牙1991年行政程序法典第103条；二是行政机关根据情况的紧迫程度衡量出于公益需求而减少程序。如日本1993年行政程序法第13条、台湾1999年行政程序法第103条。

　　三、突发公共事件危机治理对行政程序的需求
　　（一）突发公共事件生命周期与行政程序
　　按照突发公共事件发生、发展和消灭的生命周期，大致上可以将政府的危机治理机制分为预测和预警机制、应急处置机制及恢复与重建机制。
　　1.预测与预警机制与行政信息公开
　　随着中国有关应急法律制度的发展和完善，各级人民政府及其职能部门大都对其所辖区域所管理之事项制定有应急预案，一旦危机发生，启动相关预案。随着法治政府建设进程的推进，政府有义务依职权主动进行危机的预测与预警，并及时向利害关系人及社会大众发布有关信息。在预测和预警机制中，政府有信息公开的义务；相对的，利害关系人和公众有知情权。
　　2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第10条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容并重点公开下列政府信息：……（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；……”该条明确了政府在突发公共事件下的信息公开义务。2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》规定国家建立健全突发事件预警制度，尤其是发布三、四级警报进入预警期后，应定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。政府应在正确预测的基础上进行及时预警，前者取决于政府预测能力的提升，而后者依赖政府信息公开制度的完善。坚持以“公开为原则，以不公开为例外”，在突发事件面前，最大可能地保护最大多数人的利益。
　　2.应急处置机制中与告知、表明身份与说明理由、听证制度
　　在应急处置机制中，要遏制危机的蔓延，控制事态发展，行政行为要及时迅速。如图表一所表明的，必要时，行政程序应予以简化。在采取紧急行政措施时表明身份、告知有关事实与行政行为的内容，不仅是行政机关的程序义务，也容易使相对人认同行政行为的目标并接受行政行为的结果。如在采取隔离措施时告知事由与期限等等。
　　说明理由制度是一项重要的程序制度，但在突发事件治理时出于公益需要，可以不进行说明理由。这往往是情况急迫至来不及说明理由、进行申辩的程度时，相对人的程序权利为了公益而克减。如事态未达到一定的紧急程度，行政主体应将履行说明理由义务作为一般原则。
　　听证是现代程序制度的一项核心内容，但依各国紧急行政程序的相关规定来看，往往以立法的形式直接规定了在紧急状态下不须进行听证（如[澳门]1999年行政程序法典第97条的规定），而不向前述两种程序那样把是否克减的权利交给行政主体。因为听证的程序价值是公平优先的，对行政效率有所牺牲，而突发事件往往政府必争分秒来控制危机，所以立法的趋向是规定在紧急行政中不进行听证。

　　3.恢复与重建机制与行政救济程序
　　当危机过后，为了消除突发事件的影响，政府治理进入恢复与重建机制中。这时，为恢复常态，也为了体现法治原则，应对紧急行政行为进行救济。对存在程序瑕疵的行政行为，如果对当事人的权利义务继续发生影响，应予以补正，如制发有关文件和决定书等。如果明显存在违法，如非因公益而其也不涉及情况紧急的事项而减免了有关程序，给当事人造成损害的，相对人可以提起行政复议、行政诉讼，请求国家赔偿，启动行政救济程序。
　　（二）行政程序视野下的紧急行政权的行使机制
　　紧急行政程序是行政主体在行使紧急行政权，控制紧急状态时所应遵循的特殊程序，它规范的是在国家应职权急行政权和公民应急权利和义务关系中行政主体应如何行为。按照行政权力行使的过程，又可以将政府危机治理机制分为紧急行政决策机制、紧急行政权力实施与保障机制、紧急行政权力补正机制与责任机制。在行政程序视野下，紧急行政权力的行使机制受到紧急行政程序的启动、程序进行和程序的事后救济等步骤的规制。
　　宣告进入紧急状态，标志着紧急行政程序的启动，而宣告也是紧急行政决策机制发挥作用的结果。法律上的紧急状态必须经合法程序之宣布才产生，未经宣布的紧急状态不发生法律上的效力。有权宣布进入紧急状态的主体和程序，依各国法律的规定有所不同，有的国家法律规定，得由政府总理附署签发紧急状态法令。如希腊宪法第48条第1款规定：“共和国总统，在严重扰乱或明显威胁公共秩序和国家安全的情况下，得发布由总理副署的命令，宣布在希腊全境或局部地区实行戒严并成立特别法庭。”
　　当进入紧急行政程序后，行政主体依法可以采取应急处置措施，如强制隔离、强制驱散等。《中华人民共和国突发事件应对法》第51条规定，“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”紧急行政程序紧急性和公益性的特征，使得它区别于常态下的普通行政程序。以法律的方式明文规定程序的简化和公民权利的克减，是紧急行政程序法的特征，体现了对紧急行政权的保障。
　　在中国，突发公共事件催生了行政问责制，也标志着紧急行政权力补正机制和责任机制的存在。在危机结束后，紧急行政程序终结，“决定进入危害发生期的应急行政机关就应当依法决定和宣布进入危害缓解期，解除和停止使用只能在危害发生期使用的限制性或者禁止性应急措施，并启用与缓解期相适应的恢复措施。”自2003年非典以来，一大批官员在行政问责中被免职和撤职。美国学者谢菲尔茨于1985年主编的《公共行政实用辞典》提出了“行政问责”（Administrative Accountability）的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”除此以外，在公共紧急情况或者公共危机状态消除后，对于需要且能够补正的行政程序应当予以补正。紧急行政权力的责任机制还包含着行政主体承担有关的法律责任，《中华人民共和国突发事件应对法》对此作出了详细规定，对违反紧急行政程序的行政行为公民可以事后依法律程序申请救济。

　　四、完善我国突发公共事件下的行政程序法治的建议

　　（一）制定行政程序法典，对紧急行政程序作出规定
　　我国尚无统一的行政程序法典，笔者建议在将来的行政程序法典中对紧急行政程序作出规定，以规范紧急行政行为，完善行政程序法治。应松年教授撰文指出在《行政程序法（试拟稿）》中行政决定的一般程序一章，专设了一节来规定紧急行政程序。2008年4月中国首个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》通过，明确了突发事件治理中行政行为应遵循行政程序要求及行政机关的具体行政程序义务。该法第一百二十四条规定，突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出行政决策，制定发布决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，行政机关应当停止执行行政应急程序。从域外立法经验看，在《行政程序法》规定紧急行政程序及其具体适用规则十分必要。
　　（二）规定紧急状态下行政程序的减免及其适用条件
　　首先法；法律应原则性地确认紧急行政行为需遵循一般行政程序，这是保障公民权利及行政法治的要求，即以接受程序规制为原则，以减免程序义务为例外。此外，突发公共事件往往导致紧迫的、危急的局势，紧急状态下的行政程序相对于常态下要简化。但简化应到什么程度，行政机关最低限度的程序义务是什么？根据国外紧急行政程序的立法经验，笔者认为，在突发公共事件下应履行表明身份、告知事由等最低限度的程序义务。如为了保护公共安全和公共利益，并且危险达到一定的程度可以不进行告知、说明理由和听证。为了有效治理危机，保障行政行为的效率，法律一般授予行政机关对程序减免的自由裁量权。
　　（三）完善信息公开、行政问责等法律制度
　　对突发公共事件的实际情况、危险等级、政府治理的措施和进程，公民享有知情权，相应的，政府有资讯公开的义务。政府通过信息公开程序来告知公众危机发生发展的客观情况，进行预警，并宣布进入或结束紧急状态。关于政府的信息公开义务，已由多部法律加以确认。而在公开的途径、方式和瑕疵的救济等方面则有待完善。
　　突发公共事件拷问着政府的危机治理能力，行政问责制由“风暴式”转为常态化，依赖有关法律制度的完善。在越来越多的公众关注面前，政府依程序法治理危机在法治政府建设中的重要性日益凸显。广义的行政问责制是指为保障行使公共权力、保护公共利益的行政机关和公职人员正确、高效行使其权力，认真履行其职责，行政机关内部和外部的各种主体对行政机关和公职人员的行为进行监督和审查，对违反法律法规和规章制度的有关行政机关和公职人员加以惩处的一种责任保障与责任追究制度。正因为在突发事件中法律赋予行政主体减免程序义务的自由裁量权较大，所以事后的救济渠道和问责机制更应健全。作为突发事件产物的我国的行政问责制，以往较多适用于官员问责方面，对行政机关的问责机制应进一步健全。此外，对行政问责的主体、途径和程序应进一步作出详细规定，以完善行政问责制度。