试论我国行政诉讼应设立时效中断制度

　　论文摘要 诉讼时效制度既不是限制权利人行使权利，也不是鼓励义务人不履行义务，而是为了维护社会经济秩序和促使权利人积极行使权利。我国的行政诉讼法中对于诉讼时效中断的制度几乎是空白，本文从价值层面反思行政诉讼无中断制度的理由，这对于我国行政诉讼法的进一步完善有重大意义，同时能够更好地保护行政诉讼相对人的合法权益。

　　论文关键词 起诉期限 时效制度 时效中断 行政时效中断

　　在诉讼法中，时效制度有着举足轻重的地位。因为在权利义务关系中，权利人如果长期不积极行使权利，义务人久拖不履行义务，那么，权利义务将处于不确定的状态，长此以往，必然影响正常的社会经济秩序和交易安全。实行时效制度，因法定期间的经过而使原权利人丧失权利，使长期存在的事实状态稳定化和合法化，同时促使权利人积极行使权利，西方法谚有言：法律帮助勤勉人，不帮助睡眠人。诉讼时效中断制度，则是在法律中明确具体的事由，当诉讼时效进行中出现了某些特定事由，那么将导致已经进行的时效期间予以重新计算。这就意味着权利人因长期积极寻求权利救济，因此错过时效期间，从而丧失权利的情况不会出现，这也是诉讼时效集中深究的问题。

　　一、诉讼时效中断制度概述

　　诉讼时效中断制度，是指在诉讼时效进行中，当事人行使了一些法律所认可的特定事由，从而导致已经进行的诉讼时效期间全部归于无效，诉讼时效期间因而重新计算的制度。
　　诉讼时效中止与中断都能够阻却时效的完成，但时效中止是暂时性的，只要障碍性的事实消除，时效即可恢复，而时效中断则为根本性障碍，一旦中断，时效期间必须重新计算。

　　二、我国行政诉讼起诉期限规定现状

　　当具有国家行政性质的机关、机构、组织以及工作人员在作出具体行政行为时，侵害了公民、法人或其他组织的合法权益，受害方有权依照法定程序，在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，以请求保护其合法权益，此法定期限就称为行政诉讼起诉期限。
　　关于我国行政诉讼起诉期限的选择与适用，法律和司法解释规定了多种具体情况。例如，就期限而言，有30天、3个月、2年、5年、20年等不同情形；就行为来说，有复议行为和非复议行为，告知与未告知行为，告知行政行为还分为内容的告知和诉权告知；另外，起诉期限起点和终点也不尽相同。尽管这些不同在同一案件中同时出现的可能性较小，但如何正确选择和正确适用通常较难把握。

　　三、行政诉讼设立时效中断制度的必要性

　　上述分析可以看出，我国的行政诉讼中不存在起诉期限中断的规定，虽然《若干问题的解释》有相关规定，行政诉讼时效中断可以参照民事诉讼的有关规定，但民事诉讼时效中断制度是在具有实体法性质的《民法通则》中规定的，而不是《若干问题的解释》中所提到的可以参照的诉讼法性质的民事诉讼法。由于行政案件中有些情况比较特殊，且基于行政效率的需要，行政诉讼法未规定起诉期限是可以中断的，当事人对违法行政行为一般不会直接采用和政府对抗的方式——提起行政诉讼，而是在法律程序以外主张权利、寻求救济。如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么将会与行政诉讼高效解决行政纠纷的立法目的相违背。但本人认为，诉讼中设立起诉期限的本质是给当事人维权的机会，只要当事人仍在积极的主张权利，就说明权利义务主体间的关系并未协调平衡好，距离法治还有一段距离。因此，从法治的要求出发，应当填补行政诉讼的起诉期限中断制度这一法律空白。
　　（一）设立时效中断制度的原因
　　1.客观原因
　　《行政诉讼法》第39条将行政诉讼起诉期限一概规定为3个月，偏重于行政活动的效率性，从而忽略了对公民、法人或者其他组织诉权的保护，毕竟行政法律关系非民事法律关系那般普遍和具体，公众在现实生活中难以准确把握哪种行政行为可诉，其起诉期限是多少。于此同时，这些规定过于原则与绝对，且规定不全面，不利于审判实践中对行政诉讼起诉期限的认定。此外，法的滞后性也决定了在现今日益复杂的行政法律关系面前，《行政诉讼法》第39条的规定又显得无能为力，尤其在判断诉讼是否超过起诉期限方面，该规定难以成为全面衡量的标准，客观上限制了对公民、法人或者其他组织诉权的保障。应松年在《修改行政诉讼法势在必行》中就指出三个月的起诉期限不足以形成需要特别保护的新秩序。柳经纬也在《关于时效制度的若干理论问题》指出：“我国民事诉讼时效期间一般为2年，但2年的时间是不足以形成需要法律特别保护的新秩序的，何况行政诉讼只有3个月。”举个例子，我国申请复议的期限一般为60日，行政复议机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定，时间加起来极易超过三个月，因此，权利主体如果不服行政复议，继而选择诉讼，可能会因为超过诉讼时效而丧失向法院诉讼的机会。
　　2.主观原因
　　尽管法律中明文规定了具体的起诉期限，但是对于一个正走在法治化建设道路上的国家及人们对行政法的畏惧，普通老百姓是不可能像熟知常识一样了解起诉期限的具体规定的。而且通常情况下行政相对人认为行政行为存在错误时，大部分人首先不会立即通过行政诉讼来维权，而是采取和行政机关正面交涉、上访等方式。柳经纬在《关于时效制度的若干理论问题》中指出：通常情况下，权利人并不总是第一位选择诉讼行使请求权，而是在不得已的情况下以及权利救济无门时才会选择。这正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。更何况是离公众较遥远的行政诉讼。原因体现在以下几个方面：首先，相比较于上访、交涉等途径，诉讼支出的费用和花费的时间更多。其次，民与官的地位悬殊较大，且行政机关在法律和专业性地位上都强于地位较弱的行政相对人，如政策规定、法律条文、专业鉴定，因此一旦上了法庭结果可想而知。最后，公众普遍不具有行政诉讼时效意识，行政相对人与相关机关进行交涉时，多数行政机关不会建议当事人起诉自己，也不会提醒当事人行政诉讼的起诉期限以及错过起诉期限的后果，却会表示对所反映的问题积极进行调查并及时处理。所以，大部分当事人因不了解行政诉讼起诉期限或者因为复议、上访等原因而超过行政起诉期限，但是，多数当事人却总是想不明白，自己一直在与行政机关打交道，怎么可能会超过诉讼时效？而且这一现象并非个案。

　　（二）设立行政诉讼时效中断制度的现实性
　　行政相对人因起诉期限过短，或因复议、上访等原因而错过了起诉，使得诉讼无门，公平和正义得不到伸张，必定引起民愤，这与我国以人为本，建设社会主义和谐社会的理念是不相符合的，所以应当建立和完善我国行政诉讼的时效中断制度，在当事人因为在起诉期限内所为的复议、上访、驳回起诉等行为能够引起时效中断，从而重新计算起诉期限，这样就不会有一直在找政府有关部门、走信访，而超过诉讼时效，出现救济无门的情况。
　　再有，行政诉讼不设立时效中断制度，会产生很多负面影响：第一，由于行政诉讼中没有时效中断制度的规定，行政机关一方面会积极承诺解决问题，另一方面却拖延时间直至超过起诉期限，钻法律的空子逃避或者免受司法审查。第二，某些违法行政行为本应接受司法审查，但却因错过了时效期限，当事人只能寄希望于上访，但是，我国信访法律规定笼统，随意性大，容易滋长闹访情绪，处理结果可能超越法律，违反司法最终原则，从而激化矛盾，导致官民之间的矛盾像雪球一样越滚越大。第三，绝大多数的行政诉讼行为会与民事权利相关联，从而直接或间接决定民事权利，不利于有效的保护权利人的合法权益。

　　四、行政诉讼时效中断制度设立构想

　　（一）上访应产生时效中断效力
　　上访作为我国特有的一种特殊的权利救济方式，顺应时代发展的要求，具有明确的主观目的性，而且是容易确定的一个事实。那么上访会不会引起诉讼时效的中断呢？由我国《民法通则》第140条可见，我国民法所采纳的诉讼时效中断事由有起诉、请求、义务人同意履行义务三种，只要出现其中一种，诉讼时效期间都必须重新计算。诉讼时效中断只能依据法律规定的法定要素，采取上访措施能否引起诉讼时效中断，在我国目前的法律中还未将此项内容列为诉讼时效中断的法定事由，所以，上访不能引起诉讼时效中断。
　　由于上访不能引起诉讼时效的中断，那么，长期的上访如果拖得过久就会引起诉讼时效的丧失，诉讼时效是胜诉的基础，丧失了诉讼时效可能就会造成被法院判决驳回诉讼请求，因而丧失胜诉权，使自己的权利在司法救济上得不到保护。如果相关行政机关对当事人承诺会对他们所反映的情况进行调查、解决，基于对行政部门的信赖，当事人会因此而等待行政处理的结果，这期间可能会超过起诉期限。如不把这种情形当作行政诉讼时效中断看待，行政相对人就很容易失去权利的救济，这与我国建设法治社会的理念是不相符的。
　　（二）行政复议应产生时效中断效力
　　一方面行政复议与上访相比较，更能体现当事人主张权利的诉讼请求，也更能产生合理的信赖感。另一方面如果行政复议后超过直接起诉期限，从保护当事人权益的角度，法院应当受理案件。因此经过行政复议应产生时效中断效力。例如直接起诉若超过起诉期限将会被法院驳回诉讼请求，但通过行政复议后反而被受理了，这在逻辑上是自相矛盾的，若要解决这一逻辑矛盾，那么就必须将行政复议纳入时效中断事由中。其好处是显而易见的：其一，我们都知道行政复议的审查标准比行政诉讼的审查标准高，那么当法律允许复议中断，当事人选择行政救济则有更大的选择余地；其二，行政时效中断的设立，使当事人最终仍可诉诸司法救济，从而保证行政主体所行使的行政行为最终仍受司法制约和监督，在法律的框架下运行。

　　五、结语

　　目前，如何正确适用诉讼时效仍是司法实践当中法官们所面临的众多棘手问题之一，正是由于这些棘手问题的提出，才会导致理论界和实务界的争鸣和探讨，才会引起立法者足够的注意，并最终解决这些问题，从而推动我国的诉讼时效制度逐步趋于健全和完善。特别是对于我国行政诉讼时效制度的建立更是具有必要性和可行性，相信在不就的将来，我国的行政诉讼立法在这方面必定加以完善，以维护公民的合法权益，维护我国的法治秩序。