试析我国行政诉讼中诉讼不停止执行原则

　　论文摘要 起诉不停止执行原则，是行政救济制度中的一项特有原则，也是行政诉讼法中一项重要制度。本文以诉讼不停止执行的立论基础为切入点，分析不停止执行原则在司法和执法实践中的缺陷和不足之处，进而概括地提出在坚持诉讼不停止执行原则的基础上的完善措施。

　　论文关键词 行政诉讼 诉讼不停止执行 原则

　　一、我国行政诉讼中不停止执行原则及其理由

　　我国《行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间不停止具体行政行为的执行”。同时又规定了停止执行的例外情形：“被告认为需要停止执行的；原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；法律、法规规定停止执行的。”这就是我国行政诉讼法上不停止执行原则。
　　对于为何在我国行政诉讼立法中确立诉讼不停止执行原则，时任行政诉讼法起草工作主持人之一的顾昂然同志认为，行政机关做出的具体行政行为，是代表政府，为了维护国家和社会的公共利益，如果当事人一起诉，在还没有确定其违法时就停止执行，那么法律秩序将处于不稳定的状态，影响行政管理的有效进行，国家和社会公共利益可能会受到损害。豍由此可见，我国在行政诉讼立法之初，是基于利益衡量的考虑，确立了诉讼不停止执行原则。不停止执行原则虽然规定在诉讼法中，但诉讼法理不能对该原则做出合理解释，学者们不约而同地从实体法法理角度对此原则的正当化的依据进行了归纳。豎
　　第一，行政行为公定力理论。公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。豏公定力理论是行政行为的一个基本原理。在复议、诉讼期间不停止行政行为的执行是行政行为的公定力最富实际意义的体现。
　　第二，行政效率的需要。效率乃行政权之生命。现代国家的行政管理，是一项十分复杂的系统工程，如果行政行为只因相对人提起了诉讼，其效力即告消灭或中止，不得再予以执行，则行政的连续性、有效性和国家的管理职能将受到严重减损，甚至还会造成相关社会关系的整体不安定。因此，基于行政效率的考虑，不应在提起诉讼的情况下，必然停止行政行为的执行。
　　第三，保护社会公益和第三人利益的需要。在行政行为中体现着行政主体所代表的社会公益和行政相对人的个人私益的冲突和选择。不停止行政行为的执行正是个人利益服从整体利益，公益高于私益的体现和要求。同时，现代社会由于社会关系的复杂化，某一行政行为的做出不仅关系到直接相对人的利益，也会影响众多相关人的利益。他们可能基于对行政行为的信任而安排自己的生产生活。如果采用诉讼停止执行原则，那么必将打乱相关人的安排，损害其利益。

　　二、诉讼不停止执行原则的缺陷

　　在上述的理论前提下，行政诉讼采诉讼不停止执行制度，似乎理应成为必然。然而，随着社会的逐步发展、进步，理论研究的不断深入，司法与执法实践的稳步前进，法律的一些滞后性不断表现出来，同样，诉讼不停止执行原则所存在的缺陷和问题也日趋严峻。主要表现在以下几个方面：
　　第一，诉讼不停止执行原则有悖于我国行政诉讼法的立法宗旨。我国《行政诉讼法》第1条就彰明了其立法的宗旨，即保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。在监督行政机关依法行政的同时，保护相对人的合法权益，在相对人合法权益受到或可能受到具体行政行为侵害时，为相对人提供及时有效的法律救济。起诉不停止执行原则，作为行政诉讼的基本原则，是指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则，应该而且必须全面体现行政诉讼法的立法宗旨。但是，从该原则的两个理论基础来看，它在积极维护具体行政行为的效力和追求行政效率的同时，却忽视了监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人或者其他组织合法权益。这样，起诉不停止执行原则与立法宗旨之间就出现了断裂与错位，也反映出该原则在立法理论上的缺陷。诉讼期间具体行政行为不停止执行原则的确立，对保护地位较弱一方的公民、法人或其他组织的合法权益极为不利，它实际上承认了行政执法中的地位较强一方的行政主体在行政诉讼中仍然享有特权地位，这与当事人在行政诉讼中的法律地位平等原则相违背，也难以维系行政机关与公民“权力”与“权利”总体上的平衡。豐会助长一些行政机关以不停止执行为借口，消极对抗人民法院对被诉具体行政行为的合法性审查。而且，诉讼期间，具体行政行为被先行执行后，人民法院再对该行政行为的合法性进行审查并作出判决，就流于形式。即使具体行政行为被法院判决变更或撤销，原告的合法权益已受到侵害，且无法挽回，这又势必可能引发赔偿争议，从而将行政主体和行政相对人推入一轮新的争议当中。这样，不仅影响行政效率，而且也增加当事人的诉讼成本。
　　第二，行政行为公定力与不停止执行原则没有必然联系。公定力仅仅是一种假定或推定的法律效力，但在假定期间不具有强制实现力，行政行为设定的义务并不会被强制执行；并且在该行为真正严重违法时，相对人可以通过法律所提供的相应机制来解除该行为的法律效力。豑公定力是行政行为确定力、拘束力、执行力等效力的基础，既然行政行为的公定力受到质疑，那么就无法从执行力推导和延伸出其在诉讼阶段的不停止效力。

　　第三，不停止执行原则与目前我国行政诉讼制度的实际状况不协调。目前我国行政诉讼的一大问题在于老百姓不愿和不敢告官，相对于行政侵权的严峻现实状况而言，行政案件数量很少，行政诉讼制度有沦为盆景式的制度之虞。有人担心如果不采用“诉讼不停止执行原则”，相对人的滥诉将导致行政连续性和效率受损。事实上，错误乃效率的大敌，不停止执行既无助于争议的解决，又无助于效率的提高，一旦发生已执行的行为被确认不合法，将产生予以回复和赔偿的问题，对连续性和效率的损害要比停止执行更严重。
　　第四，不停止执行原则与我国现行行政执行制度相矛盾。我国《行政诉讼法》第66条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”若对本条进行反向解释，我们可以得出以下结论：行政相对人对具体行政行为在法定期限内提起诉讼的，行政机关不可以申请人民法院强制执行，也不可以依法强制执行。即“起诉停止执行”，这与第44条的规定直接冲突。同时，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条也规定了人民法院在诉讼过程中对行政行为一般不予执行。由此可见，一旦相对人提起了行政诉讼，则该被诉具体行政行为在诉讼期间将不能被强制执行。这也是与《行政诉讼法》第44条规定的诉讼不停止执行原则相矛盾。

　　三、对诉讼不停止执行原则的完善

　　笔者认为无论确定停止或是不停止执行为原则，都有许多的例外情形，执行停止与否，不过是立法者利益衡量之结果。在行政管理的广度和深度日益扩展和加深的现代社会，行政行为直接或间接地产生对第三人效力的情形变得日益普遍，行政行为的执行与否所涉及的已不仅仅是具体的个人权益与抽象公益的权衡，而往往是多元法律关系中多个个人具体利益的衡量。在这种考量中，我们很难做出不停止执行有利于社会公益和第三者利益的简单判断。更不应该确定行政诉讼是否停止执行的原则，而应将目光转移到具体程序的构建上来，这才是程序法学的本职所在。对于不停止执行程序的完善，笔者认为可以从以下几个方面入手：
　　1.由相关的行政实体法对一个具体行政行为是否停止执行尽可能作出明确规定。这样的做法会使得法院作出的裁决有法可依，使得各方当事人对于结果更加信服。而且也避免不同法官对于同一问题存在不同的衡量结果。但是这样的做法也会对立法者产生巨大的压力。
　　2.在实体法没有相关规定的情况下，可以把是否停止执行的自由裁量权交给法官去行使。我国的大多数行政机关不具有强制执行权，对于无强制执行权的行政机关的强制执行的申请，由法官针对案件的具体情况，在不同的利益冲突中做出最佳的价值衡量，最终决定是否需要停止执行。这样的做法可以解决《行政诉讼法》第44条与第66条之间的矛盾，减少相互牵制，有利于行政争议的解决。
　　3.适当扩大行政机关的强制执行权。目前，我国只有公安、海关、税务等少数行政机关拥有全部或部分的强制执行权。这种现状导致强制执行权过多集中于法院，使司法权不堪重负。由于行政执行负担过重，而且程序繁琐，时间过长，法院很难在接到行政机关申请后及时采取强制措施，结果反过来又影响了行政效率的提高。随着我国法律体系的日臻完善，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法的颁布实施，对行政机关的强制执行有了司法监督，相对人对行政机关的强制执行不服可以提起行政复议或行政诉讼，在这种情况下，国家在立法时可以适当扩大一些行政机关在一定范围内的强制执行权，诸如食品卫生、药品控制权等，以期在减轻法院负担的同时，提高行政的效率，也有利于维护公共利益。
　　4.将申请停止执行的时间范围扩大到诉前。如果原行政行为的执行将会发生难于回复的严重损害，而原告又来不及提起诉讼，可以允许原告诉前申请停止执行，这样将会使暂时性保护措施制度发挥跟好的效用。当然因为这样停止执行的行政行为必须满足的条件应该和诉讼中的是一样的。
　　5.停止执行的撤消。停止执行的裁定只具有暂时阻却行政行为的执行的效力，在诉讼中发生停止执行之原因消灭，或有其他情事变更之情形，法院得依职权或依申请撤销停止执行之裁定。
　　6.应赋予相关人程序参与权现代社会行政行为涉及相关人利益的情形越来越常见，相关人对行政行为的信赖及利益应予考虑，只有赋予相关人程序参与权才能体现程序保障的要求。另外，因停止执行的情形一般具有紧急性，法律应就法院做出裁定的时限明文规定。