试论建设法治政府是构建和谐社会的基本要求

　　论文摘要：法治政府是和谐社会的必需的基本条件，建设法治政府，领导干部要用法律规范思想和行政行为，要完善行政立法和行政管理体制，健全行政执法体系和行政监督体制，使法律落到实处。

　　论文关键词：法治政府 和谐社会 法治观念 执法 监督

　　党的十六届六中全会提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标；温家宝总理在十一届全国人大五次大会上作政府工作报告时强调“保障社会公平正义；推进依法行政、建设服务、责任、法治、廉洁政府”。“促进保持社会和谐稳定”。政府法治建设对于构建和谐社会至关重要，因此，在构建和谐社会的进程中，正确认识建设法治政府与构建和谐社会的关系，建设法治政府的进展和应关注的问题及其对策是十分必要的。

　　一、和谐社会首先是法治社会

　　胡锦涛总书记曾对社会主义和谐社会的内涵作出明确的界定，指出它“应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。这六要素中，民主法治是构建和谐社会最基础的条件。法治对于一个社会的存在、成长、稳定与和谐都具有重要价值并成为社会进步的巨大动力和生长点。法治社会主要基于法的作用和法的价值。当代中国法是广大人民普遍意志和根本利益的体现，它对人们的行为及经济、政治关系和社会生活发生重要影响，对于保障引导和推进社会主义市场经济、民主政治、文化和精神文明以及对外开放以及维护国际和平和发展。法的价值在于：法具有确认和维护一定社会秩序的价值。法律秩序可以为人类社会提抑制社会冲突而使社会处于和平状态，恰如彼得斯坦和约翰·香德所论：与法永相伴随的基本价值，便是社会秩序。法律秩序可以使日常的大众的生活处于稳定的、安全的、安宁的状态。可以使作为整个社会生活根基的物质资料的生产活动、产品的分配、商品的交换或流通、使今天市场经济的正常运行，使国家对社会经济活动的宏观调控，使各种经济主体之间的经济关系，各种经济现象之间的联系，获得确定的，强有力的制度规制和保障；使所有危及正常经济生活的异端行为得以抑制以至受到有效的制裁和打击。其次，法具有确认和维护一定社会利益的价值。法律利益是由国家特定机关选择和确认的、体现国家意志的、以法律权利为内容的，具有特殊强制力的一种利益，法以多种形式和方法调节和处理各种利益之间的冲突。再次，法具有确认和维护一定的社会正义的价值。“正义只有通过良好的法律才能实现”。一方面法将正义之中的公平、公正、平等之类的要素、属于基本的可以世俗化的要求上升为法，转化为体现国家意志的法律正义。另一方面，法律正义价值的实现是基本主体的守法和国家强制力保障，注重以富有理性的方式，来调整、规制或维护各有关的社会关系，形成体现正义的、富有理性的社会制度，诸如社会资源配置制度、补偿制度和处罚制度、诉讼制度等，以恢复正义、使法律正义获得实效。

　　二、法治政府是社会主义和谐社会的基本要求

　　法治政府就是按照法治原则运作的政府。其最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内、严格依法办事、防止权力被滥用。法治政府是当今世界先进的政治理念，有了法治政府，人民才会对公共秩序和公民权利拥有安全感和信任感。政府法治建设在构建社会主义和谐社会的进程中至关重要，因为政府及其所属职能部门是国家行政机关，行使的是国家行政权；政府机关严格依法行政是依法治国的关键和核心，首先，代表人民意志所制定的法律80%以上以及90%的法规和规章是依靠行政机关执行的，行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务。其次，行政权力具有运用资源的最大力量，具有积极主动干预人们的社会活动和私人活动的特性。在国家的所有权力中，行政权总是最庞大、最直接影响国家和社会的安定和发展，影响最广大人民群众的利益和自由的力量。没有行政机关的依法行政，依法治国就失去了最主要的支柱。再次，法治社会要求国家机关和全体公民都奉行“法律至上”的信念，以法律为行动准则，但政府守法比老百姓守法还重要。老百姓违法只是搞混了一摊水，而政府如果违法，则把水的源头也弄脏了，将大大增加不和谐不稳定的诱因。所以说，政府在构建社会主义和谐社会进程中责任重大，建设法治政府关系着社会主义和谐社会能否顺利建立。

　　三、构建和谐社会进程中的政府法治建设的进展及其存在问题和应对思考

　　（一）构建和谐社会进程中的政府法治建设的进展和存在的问题
　　构建社会主义和谐社会要求政府是法治政府。经过多年的努力，各级政府的法治建设取得了明显的进展。2004年3月，国务院把依法行政确定为政府工作的基本准则，发布指导各级政府依法行政的纲领性文件——《全面推进依法行政实施纲要》，（下简称《纲要》），几年来，各级政府以贯彻落实《纲要》为主线，朝着建设法治政府的目标，有重点地推进依法行政，把以人为本、科学民主的立法与决策作为政府工作基本准则，制定、实施《行政许可法》，着力推进行政审批制度改革，落实《物权法》，把维护公民、法人和其他组织的合法财产做为主要任务，严格行政执法，强化行政执法责任追究，规范行政自由裁量权的行使，加强政府层级监督等几方面取得了突破性进展。同时，也应清楚地看到，目前政府法治建设还不适应发展社会主义民主政治和完善社会主义市场经济体制的要求。我们讲法治政府亦即守法的、被法律所规制的政府，其基本价值取向是政府权力的获取和行使必须依据体现人民意志的法律而不得恣意妄为。依据《纲要》的要求基本实现建设法治政府的目标仍存在诸多不容忽视的亟待解决的问题。
　　1．行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，政府法治面临诸多体制性障碍。例如有些规范性文件总是僭越法律的权力，这些规范性文件经常会不经意间突破法律法规的底线；政府一些部门遇到有利益的行政行为就相互争抢，对一些应承担责任或义务的群众反映的问题就互相推诿，在部门利益机制下，政府的依法行政必然发生扭曲。
　　2．立法方面的问题。建设法治政府要建立起一整套有利于法治政府建设的法律体系。现有法律体系内部相互冲突的情况比较多，究其原因是立法缺乏前瞻性，大多数属于应急式立法，时间比较仓促，致使立法质量不高；目前，我国限制政府任意权力的法律欠缺，部门利益地方保护主义成了政府部门立法难以克服的倾向性的顽疾，比较直白的说就是立了许多“利益法”；由于法律草案主要由某一具体的行政主管部门牵头，部门利益法制化难以避免，立法的核心就是审批、许可、骨子里则是收费。有的行政机关为了地方和部门的私利，频频出现违法的“红头文件”，不仅损害了人民群众的合法权益，也损害了执法为民的政府形象。
　　3．推进依法行政建设法治政府的意识观念淡薄。特别是有些地方领导存在“以权压法”，“以言代法”的现象。少数官员采取批条子、打招呼等方式破坏依法行政的事情也时有发生；有法律的国家不等于法治国家，一方面“法治”形式主义在不同程度上存在着，“法治”作为市场经济保驾护航的工具，作为社会进步的一种象征，作为对过去历史的沉痛教训的借鉴，其本身成了流行语，使用频率极高，其中存在的一些形式主义的问题，对政府的权威性造成了不利的影响；另一方面，一些政府部门以法律或法规作为自己的工具来捆绑别人，规制别人，而把自己置身于法律范围之外，以法律为工具来扩大政府的权力，既符合以前的惯例，又与现在一些政府部门的利益相一致，这是一个非常值得警惕的错误倾向，其根子上仍然是法治政府的理念没有确立起来，政府在执法时，自觉不自觉地把自己当作法律的化身，甚至认为自己就是法、听我的就是法治、不听我的就不是法治。

　　4．行政执法体系存在的问题。（1）法律得不到落实。法治政府是以法律来调整其行为的组织，它必须遵循法律至上原则，其关键在于政府必须把权力限制在法律所许可的范围之内，政府必须把法律作为自身行为的依据和出发点。而发生的一些地方群体性事件中，老百姓表现出对政府不信任原因是少数基层政府在处理一些问题时经常不执行法律。（2）行政执法部门重复执法。对于同一事件许多行政执法部门都有权力进行查处，但对同一事件的责任却又均以其他部门的存在为借口而推卸掉，这在日常对行政部门的追究中时常发生。这种情况造成了执法部门之执法效能总和远远小于单一部门行政执法，造成力量相对削弱，行政成本大大增加。（3）自由裁量权控制机制不完善是现阶段我国行政执法体系存在的突出问题。我国正处于全面的社会转型时期，经济文化发展不平衡，这为自由裁量权的发挥留下了广阔的空间，同时，也为规制自由裁量权、合理运用自由裁量权增加了难度。行政自由裁量权的本质属性决定了滥用权力的可能。自由裁量权控制机制由合理性原则、正当程序原则以及司法控制三部分构成。合理性原则并未有行政人员普遍认同的相对应的标准和内容，对应标准和内容的缺乏造成了行政人员对合理性原则的解释具有主观性和随意性，这就造成一些人认为“行为合理”以自由裁量权牟取私利。（4）行政执法缺乏操作程序。我国长期以来受法律实用主义影响，在执法实践中往往“重实体、轻程序”，把程序性权利义务作为实体性权利义务的附属物，甚至认为程序可有可无。（5）行政执法救济制度不能落实。从大量应该被行政救济制度给予及时纠正而未能纠正，相对人的合法权利受到损害得不到及时救济，例如为维护自身权利而“开胸验肺”、“自断手指”才引起高度重视，以致造成恶劣影响的事件和案件来看，行政执法体系中行政救济机制的设置和执行在某些地区和领域中，存在着比较严重的走过场、形式主义的情况。行政救济制度并未有系统化的保障机制，以至于是否救济、如何救济、救济的效果等均带有强烈的人治色彩，法律法规成为某些当权者的工具，严重损害了法治的基本精神与理论，更与法治政府的要求背道而驰。（6）监督制度不完善，监督对象规避监督。一方面，监督行政行为的制约机制不够健全，现行监督制度没有充分发挥应有的作用；另一方面，监督对象规避监督。规避监督是权力滥用和腐败的表现形式，往往是存在问题的监督对象害怕暴露事实而规避监督，一旦规避成功，就掩盖了滥用权力和腐败的事实。规避监督的存在，主要原因是监督主体的处置措施缺乏明确的法理支撑和可操作性，没有硬性约束，就得不到尊重和保障，规避监督也是一种违法行为，只有法治达到一定的高度，规避才可能从认识到行为上被弃置。
　　（二）对法治政府建设中存在问题的应对思考
　　看一个社会是不是法治社会，就是要看政府是不是守法，而不是看老百姓是不是守法，政府守法是法治和人治的区别。法治是对人治的超越，是把对人的信任转变为对体现全国人民集体理性和智慧的法律信任。没有法治政府和谐社会的形成是难以想象的。面对法治政府建设存在的问题，首先要转变意识观念，树立牢固的法治政府理念，使法律超越于人之上，从而使权力非人格化，这在于领导干部对法治的重视程度，这是建设法治政府的关键，也是一个很大的难点，因为要求政府守法历来不易，究举政府违法更难，因为掌权者天生具有冲破规则的倾向，常不甘驯服于规则的约束。建设法治政府的首要目标是保障公民的基本权利与自由，其精髓是用法律规范政府的行为。领导干部要树立法治政府的理念，把法治政府建设作为构建和谐社会的牢固基石，地方政府是法治的政府，地方的社会环境才能和谐稳定，有了和谐稳定的社会环境，才能有利于地方经济的发展。地方政府领导在化解矛盾纠纷时要善于运用法律手段解决问题，比如完善行政调解制度，充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷时的作用，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉，提高运用法律手段、法律思维化解矛盾，解决问题的能力，防止以言代法、以权压法。克服人治的顽疾，观念最重要，把推进依法行政、建设法治政府与干部的任用、提拔联系在一起，对于法治意识强、善于运用法律手段解决问题推动发展的优秀干部提拔重用。
　　其次应着力应对法治政府建设中的立法、制度存在的问题。我们讲依法治国，建设社会主义法治国家，这里的“国”是作为国家机器和公共权力意义的“国”，所以，依法治国就是依法治权，把权力纳入法治的轨道。建设法治国家的重点是建设法治政府，法治政府的“法”必须符合“限权原则”，尤其是对行政权力机构的自由裁量权施加限制，然而事实情况却是有的部门、地方政府制定的规章和红头文件的目的或倾向于维护部门和地方的利益，严重地干扰了《立法法》的实施。完善中国特色的社会主义法律体系，健全政府的立法制度尤为重要，实现《纲要》确立的主要目标；落实国务院《关于加强法治政府建设的意见》，建设有限政府、程序政府、责任政府都需要配套的法规、制度作保障，改革开放后，我国先后颁布施行了《行政诉讼法》、《行政复议法》等几部重要法律，2004年施行的《行政许可法》对推进依法行政、建设法治政府有着重要意义。要抓紧制定约束行政垄断权力，保障公平、透明决策的《行政程序法》，让权力在阳光下运行；制定的地方性法规和规章要符合《立法法》的规定，不得违背上位法的规定和精神，如有抵触、应视无法律效力；在立法、制度建设中要公平、公正且能充分反映人民意愿，要克服部门利益和地方保护主义倾向，法规草案要向社会公开征求意见并以适当方式反馈意见采纳的情况。在征地拆迁等基础性建设的决策中要充分考虑失地农民的利益，给予合理合法的补偿；地方政府在立法和决策的过程中要规范多元纠纷解决机制，化解各种社会矛盾，充分保障公民的人身财产安全和私权，加强行政决策程序建设，尤其要规范重大决策的必经程序，用问责方式保障决策的科学化、民主化、法治化。
　　再次，行政执法直接关系行政主体与行政相对人的权利（权力）和义务，完善的行政执法体系能加快推进法治政府建设。行政执法是指行政机关依法对社会进行管理和服务的活动，是行使行政权力的一个过程。解决行政执法体系中存在的问题，使行政执法体系真正符合法治政府的要求需从以下几方面入手：（1）强化政府责任。责任是法律的生命，包括公民责任和政府责任。在民主法治社会里，政府责任是法律责任的主导方面，没有政府责任，依法行政就不能真正推进，公民权的行使就没有保障。（2）严格实施行政执法责任制。行政执法制度的核心是把法律、法规设定的各级行政机关的职权统一视为职责，以责任制约权力。其内涵是将行政主体对外承担的法定责任确立为内部考核目标，行政机关的考核应从主要考核经济指标，转到主要考核严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通以及创造良好的投资环境上来。考核行政执法责任比考核单项局部指标更为科学、准确、合理、也更符合国际惯例。（3）依法界定政府的职能和权限。我国正处于工业化、城镇化阶段，政府的职能必须依法界定和执行，只有如此，才能使政府行为有法可依，在履行职责的过程中，减少随意性、增加合法性。（4）大力提高公务员的责任意识、法治意识和综合素质。要教育公务员对降低行政成本重要意义的认识，使广大公务员认识到，依法规范和限制行政机关行为，降低行政领域内腐败的发生率，是更好地体现执政为民思想，提高执政能力和水平的重要标志。

　　最后，关于法治政府建设中的行政监督的几点见解和认识。行政监督是指国家各类有权监督的主体针对行政主体及公务员是否依法进行公共行政活动所实施的监督。有系统外监督包括宪法、政党、人大、司法、公民和社团、舆论的监督；系统内监督主要指行政机关内部的专职、上下级、主管、职能的监督制度。（1）行政监督对建设法治政府至关重要。没有健全而有效的行政监督制度，就难以实现法治政府建设的整体目标，因此，建设法治政府必经坚持立法、执法和监督三位为一体，整体推进，在建设好行政执法体系的同时重点完善行政监督，严格约束行政权力，最大限度地防止权力滥用，真正为法治政府建设提供有效的制度保障。（2）行政监督的作用。行政监督是当今民主法治社会条件下一种重要的政治法律行为，为世界各国所普遍重视。其重要作用在于：为了行政权力在行使过程中不出现违法和滥用的现象，并确立行政权力正确行使的程序和发展方向；通过各种途径发现违法和滥用权力的行政行为，在对行为主体施加处罚的同时也对行政相对人的权益给予赔偿，尽量减少行政相对人的损失；行政监督不仅使权力滥用者本人接受处罚，也给众多的行政权力行使者以警醒。（3）行政监督是建设法治政府必不可少的条件。（4）市场经济需要行政监督有效的实施才能成为真正意义上的法治经济。市场经济要求政府限制干预。市场经济需要让行政权力因为不遵守法律而受到惩罚，实现这个目标的有效手段就是加强行政监督，政府行为是否依法要靠监督主体来判断。（5）法治政府的行政监督要求。第一，要注重过程监督和程序监督。对具体行政行为来说，是否遵守法律在很大程度上要靠监督来判定，行政监督应该是一个过程监督，而不仅是一种具体行为的监督。第二，要重点突出对行政行为主体的监督。行政权要由具体的人来行使，在一般制度化监督中要重点监督行政权的行使者，例如可能正在滥用权力或腐败的人，这些人权力比较集中，或者权力行使形式直接，能与具体利益挂钩，包括单位和部门的最高权力拥有者、审批工程项目、管理人事、资金的人，质量监管的人，直接执法者如公安部门的权力行使者等，对群众集中反映有问题的人应该实施重点监督。第三，行政监督主体对工作时间外的行政权力拥有者的重点监督，应该成为当前行政监督的主要方向之一，因为权力总是与具体的人联系在一起，导致很多滥用权力的行为都是在这时发生的。第四，行政监督需要加强对事（行政行为）的监督。对事的重点监督情形可以分为：其一，对具有重大影响的事项的监督。这种影响可能是对公众的、涉及众多人的利益，出现问题影响将非常严重，如城市改造过程中的拆迁，就需要监督到位。其二，对可能带来巨大利益的行政行为的监督。例如，公益性的重大工程项目的审批。其三，对已经暴露出可能有或部分存在滥用权力和腐败的具体行为的监督。这种类型的对事的重点监督是现实中普遍的、也最能体现行政监督的效用，通常以个案监督的形式发挥作用，在某些情况下，具体行为涉及的人比较多，时间、空间跨度大，这就需要各种监督主体共同努力合作完成监督任务。（6）行政监督的针对性。针对监督主体多，渠道多，但制度安排不合理，缺乏协调的问题，要理顺各监督主体间的关系，是法治政府行政监督所必需的，但又存在较大的难度，要理顺各监督主体间的关系，必须割断监督主体原有的联系，主要是监督主体与本部门的联系，只有抛开与原来的联系，监督主体才有可能独立思考问题，不受其他因素的影响。从目前来看，比较可行的办法首先在各种监督主体间分清层次，然后根据监督事项的重大程度，确定需要哪一层次的监督主体介入，介入的监督主体必需完全发挥监督职能，通过自己的行为解决问题，达到预期的效果。（7）对行政监督中的难点和具体问题，还需要通过创立新的制度有针对性的解决问题。第一，建立《监督法》。当前行政监督体制存在的许多问题需要监督方面的法律加强制约和规范，而创建《监督法》可能是直接而有效地解决问题的措施。制定《监督法》在近几年的人大议案中经常性地被提出，表明《监督法》已有存在的需求。第二，拥有独立的、绝对权威的行政监督机构，有利于加强行政监督，严厉打击腐败，这方面以香港廉政公署的成功最具代表性，它给我们的行政监督以极大的启示，建立类似的强有力机构也成为可探索的途径之一。第三，从宪法监督以及最高权力监督的需要出发，建立独立检察官制度对中国法治政府的行政监督有一定可取性。非常设性的独立检察官制度可以有效地杜绝独立检察官受侵蚀，与贪污腐败现象相关联的情况，从而保证其公正性。第四，信访制度是“以社会监督权力”的有效方式。加强新形势下的信访工作，就是重视社会对权力的监督。从适应法治政府的要求和提高监督效力的角度出发，改变当前信访低水平的“人治”状况，使其在法治的轨道上运行。
　　综上所述，构建和谐社会的首要目标是建设一个民主法治的社会，而建设法治政府正是民主法治社会的基本诉求。因为法治政府是构建和谐社会的主导力量。建设法治政府将倚赖于政治法律制度的不断创新。法律作为社会关系的调节器，其追求的目标正是社会的和谐。我相信，只要我们进一步加大力度，扎实工作，不断推进，建设法治政府的目标就一定能够实现，社会也将变得更加和谐。