试论我国预算法立法宗旨的重构
发布时间：2015-08-06 09:31
论文摘要 我国预算法自1994年颁布以来，对于规范预算管理和预算监督，加强我国财政预算的分配和监督职能，促进社会经济健康发展起到了积极作用。伴随着财政收入的连年增长，现行预算制度的不足日渐凸现，改革现行预算制度，修改预算法的呼声日渐高涨。预算法的修改虽然涉及诸多方面，但最根本、最重要的是修订立法宗旨，立法宗旨具有指导性和统领性作用，如果宗旨出现偏差，可能会使预算法失去价值和意义。
论文关键词 立法宗旨 民主宪政 公共利益 财政收支平衡
《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订已经列入了全国人大议事的日程，十一届全国人大常委会第二十七次会议审议了《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，但是审议稿中有关立法宗旨的表述与《预算法》完全相同，没有做任何改动，这确是一大遗憾。虽然立法宗旨只是一个原则性条款，但却是预算法立法的基础与灵魂，是创建与完善预算管理的核心和关键。因此，修改《预算法》的首要任务就是转变预算法的立法理念，调整立法宗旨。
一、预算法立法宗旨之实质探究
（一）控制政府财政收支
从预算法的产生来看，预算实质上是经法定程序批准的一段时期内政府的财政收支计划。预算最早起源于英国，近现代英国政府建立预算管理制度始于对政府课税权的限制。到了现代，预算已经成为社会公众监督和控制政府财政收支的有效手段，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，尤其是财政支出行为，以保障财政资金的安全和合理配置。
（二）民主宪政理念
为了保障和实现平衡的状况，民主宪政理念在预算领域中的意义重大，民主宪政理念的关键是将政府权力置于法律的约束之下，监督权力的运行，设定权力的运行边界，以降低权力运行的随意性和侵权可能性。只有在预算管理各个环节中真正融入民主宪政的价值理念，才能对政府的预算管控进行强有力的限制和制衡，以保护公民私有财产权以及依存财产权之上的其他基本人权，进而敦促政府加强和优化公共服务，保障公平竞争，满足社会公众的不同需求。
（三）以实现公共利益为最终目的
预算的本质要求是控制、规范和监督政府行为，调整各预算主体间的预算权益关系。政府预算及其监督应以实现公共利益为最高立法宗旨，否则立法机关就没有实现好社会公众的受托责任。政府预算行使的是公民的权利，作为公共利益的代理人，政府一切权力的行使理应以公共利益为本位，正基于此，有学者提出：“将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计，实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现”。
二、我国预算法立法宗旨存在的问题
（一）混淆了预算的实行者、决策者和监督者
预算行为主体按照职能分工可划分为实行者、决策者和监督者。其中，政府是国家预算的“实行者”，编制国家财税预决算；人大机关是社会公众意志的代理人，是对政府制定预决算审议的“决策者”，“公共的力量必须具有一个合适的委托者，他将公共的力量集中起来，在普遍意志的指挥下加以运用”，人大机关作为公共力量的委托者，应依法代表公共意志对财政预算进行审议；预算行为时刻离不开监督，社会公众、人大机关和政府内设监督部门是预算行为的“监督者”。作为“执行者”的政府在预算行为实施过程中拥有大量的预算不对称信息和实行权限，如果没有制衡机制对其进行分权和监督，政府权力就会“越膨胀”而过多地干预经济。“权力的多元化是政治民主化的必然要求，权力的社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿。”而“要防止行政权力的滥用，就需要以权力制约和规范权力”，由此，人大机关作为预算行为的“决策者”必须认真履行预算审议职责，形成预算实行者与决策者的制衡和分权，并与社会公众共同担负起对政府财政预算行为的监督职能。
（二）过分强调预算法是政府管理的工具，背离预算控权的实质
预算法修改稿中立法宗旨包括“健全国家对预算的管理”，这样的表述显然更强调国家对预算的控制、上级政府对下级政府的管理，把预算单纯作为政府实现其自身目标并对社会进行管理的工具，过于强调预算的工具性职能。我国一直受传统计划经济和财政学影响，长期将预算管理定义为“政府的基本财政收支计划”，这一预算管控方式仅从形式上标明了国家预算的特征，但未能全面、系统、准确地揭示国家预算的深层次要义。
（三）缺乏对政府预算的监督
从我国预算立法的现状看，虽然宪法对预算权作了原则性界定，但预算法修改稿并没有将人大对政府预算监督写入立法宗旨，不利于预算权分权和制衡，导致人大的预算审议和监督权过于薄弱，背离了民主宪政理念。《预算法》的修改如若不将人大对政府预算的监督写入立法宗旨，使限制政府权力、保障公民权利的民主宪政理念渗透其中，即使条款再新，也掩饰不了本质的陈旧。
《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）的修订已经列入了全国人大议事的日程，十一届全国人大常委会第二十七次会议审议了《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，但是审议稿中有关立法宗旨的表述与《预算法》完全相同，没有做任何改动，这确是一大遗憾。虽然立法宗旨只是一个原则性条款，但却是预算法立法的基础与灵魂，是创建与完善预算管理的核心和关键。因此，修改《预算法》的首要任务就是转变预算法的立法理念，调整立法宗旨。
一、预算法立法宗旨之实质探究
（一）控制政府财政收支
从预算法的产生来看，预算实质上是经法定程序批准的一段时期内政府的财政收支计划。预算最早起源于英国，近现代英国政府建立预算管理制度始于对政府课税权的限制。到了现代，预算已经成为社会公众监督和控制政府财政收支的有效手段，现代意义上的预算法本质上是一种控权法，其宗旨是规范和约束政府的财政收支行为，尤其是财政支出行为，以保障财政资金的安全和合理配置。
（二）民主宪政理念
为了保障和实现平衡的状况，民主宪政理念在预算领域中的意义重大，民主宪政理念的关键是将政府权力置于法律的约束之下，监督权力的运行，设定权力的运行边界，以降低权力运行的随意性和侵权可能性。只有在预算管理各个环节中真正融入民主宪政的价值理念，才能对政府的预算管控进行强有力的限制和制衡，以保护公民私有财产权以及依存财产权之上的其他基本人权，进而敦促政府加强和优化公共服务，保障公平竞争，满足社会公众的不同需求。
（三）以实现公共利益为最终目的
预算的本质要求是控制、规范和监督政府行为，调整各预算主体间的预算权益关系。政府预算及其监督应以实现公共利益为最高立法宗旨，否则立法机关就没有实现好社会公众的受托责任。政府预算行使的是公民的权利，作为公共利益的代理人，政府一切权力的行使理应以公共利益为本位，正基于此，有学者提出：“将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计，实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现”。
二、我国预算法立法宗旨存在的问题
（一）混淆了预算的实行者、决策者和监督者
预算行为主体按照职能分工可划分为实行者、决策者和监督者。其中，政府是国家预算的“实行者”，编制国家财税预决算；人大机关是社会公众意志的代理人，是对政府制定预决算审议的“决策者”，“公共的力量必须具有一个合适的委托者，他将公共的力量集中起来，在普遍意志的指挥下加以运用”，人大机关作为公共力量的委托者，应依法代表公共意志对财政预算进行审议；预算行为时刻离不开监督，社会公众、人大机关和政府内设监督部门是预算行为的“监督者”。作为“执行者”的政府在预算行为实施过程中拥有大量的预算不对称信息和实行权限，如果没有制衡机制对其进行分权和监督，政府权力就会“越膨胀”而过多地干预经济。“权力的多元化是政治民主化的必然要求，权力的社会化则是权力人民性的进步和人类社会发展的必然归宿。”而“要防止行政权力的滥用，就需要以权力制约和规范权力”，由此，人大机关作为预算行为的“决策者”必须认真履行预算审议职责，形成预算实行者与决策者的制衡和分权，并与社会公众共同担负起对政府财政预算行为的监督职能。
（二）过分强调预算法是政府管理的工具，背离预算控权的实质
预算法修改稿中立法宗旨包括“健全国家对预算的管理”，这样的表述显然更强调国家对预算的控制、上级政府对下级政府的管理，把预算单纯作为政府实现其自身目标并对社会进行管理的工具，过于强调预算的工具性职能。我国一直受传统计划经济和财政学影响，长期将预算管理定义为“政府的基本财政收支计划”，这一预算管控方式仅从形式上标明了国家预算的特征，但未能全面、系统、准确地揭示国家预算的深层次要义。
（三）缺乏对政府预算的监督
从我国预算立法的现状看，虽然宪法对预算权作了原则性界定，但预算法修改稿并没有将人大对政府预算监督写入立法宗旨，不利于预算权分权和制衡，导致人大的预算审议和监督权过于薄弱，背离了民主宪政理念。《预算法》的修改如若不将人大对政府预算的监督写入立法宗旨，使限制政府权力、保障公民权利的民主宪政理念渗透其中，即使条款再新，也掩饰不了本质的陈旧。
三、我国预算法立法宗旨存在问题的原因探析
（一）政府部门长期主导《预算费》审议稿的起草，预算权高度集中于政府部门
预算法的最大缺失在于：预算权过分集中，尤其是政府财政部门行使预算编制权、执行权和国库资金拨付权于一身，缺乏有效的权力制衡机制。美国财政预算编制办法是由总统的行政预算办公室进行编制，财政部负责执行，国库拨款委员会设在议会负责支付，预算的编制权、执行权和国库资金拨付权是分立的，而我们三个预算权都在财政部。
当政府部门主导《预算法》的修改时，自然不希望限制和约束自己的行政权力，不会把对自己权力进行控制、监督写进立法宗旨。由于缺少过程控制和公众参与，预算法修订欠缺科学性、民主性。从各国实践来看，预算法就是对政府行政权力进行控制和监督的控权法，我国宪法规定，人民通过选举代表组成国家权力机关去管理国家事务，中央和各地方政府是各级人大的执行机构。近年来，预算法的立法宗旨定位偏差直接导致预算执行中政府处于主导和核心地位，而人大监督功能严重弱化甚至空泛化已是不争的事实。
（二）立法宗旨的修改受我国现阶段的国情限制
预算法的修改是一个系统性工程，不仅涉及到立法技术问题，而且涉及到经济、政治、政策等方方面面的问题，是纷繁复杂的各利益间的博弈与调整。我国目前长期处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够成熟，行政体制改革、行政职能转变尚未完全，法治理财、民主理财意识和观念还很淡薄，为适应和推进生产力的发展，完全按照预算法立法宗旨应有实质来修订我国预算法迫在眉睫。
四、我国预算法立法宗旨重构之我见
国内学者关于预算法立法宗旨的重构众说纷纭，但大都围绕着预算法宗旨之实质展开，即控制政府财政收支、民主宪政理念、以实现公共利益为最终目的。关于预算法的立法宗旨可能不会有统一的陈述方式和表达词汇，但一定会有统一的精神内涵。本文在探究预算法立法宗旨实质的基础上，结合我国预算法草案二次审议稿修正案中存在的问题，总结国内学者几家之长，认为我国预算法立法宗旨应包含以下应有之义：
（一）预算法应当从政府管理的工具转变为控制政府财政收支的工具
政府在社会经济生活的各个方面都可能插手很深，涉及面很广，但政府的收入与支出却是不受控制的，如果有约束，政府将不会肆意妄为介入社会经济生活的各个方面，公民为了防止政府权力机关滥用财政收支权，自然要依法行使法律赋予的对政府预算管控监督的权利。因此，预算应该是人民约束政府、控制政府财政收支的工具。如果我们把预算法看成是约束政府、控制政府的工具，那么预算就真正体现了人民的意志，体现了人民的权利和利益。因此，我国预算法立法宗旨应摒弃预算法是政府管理的工具，坚持预算法是控制政府财政收支的工具。
（二）预算法的终极目的是实现社会公共利益
人民与政府、人大之间为信托关系，人民选举人大代表组成权力机关并基于对人大的信任，直接或间接地依法通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，并授权政府有关部门及其人员依法行使筹措、分配和使用财政资金的权力，用以提供公共产品和服务，进而满足公共需要。在预算信托过程中，人民作为信托资金（财政资金）的来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托结果的最终承担者。按照一般法理，委托人设定信托的目的就是为了实现信托关系中受益人的信托利益，而对于政府预算这种特殊形态的信托而言，预算资金的来源者——人民利益的满足应当是最大和最终的信托利益。预算法的目的和价值就是通过一系列的制度设计来维护好和实现好这一最高利益，限制政府权力，使社会公众利益最大化。真正实现国家预算“取之于民、用之于民”的最终目标的实现。
（三）增强人大对财政预算的监督
完善财政预算监督法律法规，宪法、法律应明确规定预算审查监督的权力在于各级人大，从而健全人大财政预算监督制度，提高人大财政预算的理财能力和监督能力。预算关系到国家财政收入及其分配能否正确、合理、有效运行，预算民主是“经济民主”在政府预算制度中的最直观的体现。预算行为的民主性集中体现在社会公众依照法定程序和途径管理和监督政府财政收支计划。只有人民通过各级人大真正实现对政府预算行为的决定权和监督权，才能增强人民对客观经济力量的阻止和政治权力主观孤行臆断的否定能力。因此，各级人大必须增强理财能力，拥有强大的监督制衡权力和足够的驾驭能力，才能真正发挥监督预算的效用。预算法的修订应把加强人大对预算的监督权写入立法宗旨，只有这样人大才能很好地履行自己的预算监督权。人大预算监督权是人大对预算全过程（预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算）进行立法规范和监督的权力，只有加强人大对财政的预算监督，政府收支才能很好得到监督，才能建立民主的政府。
《预算法》立法宗旨的调整是一个关涉全局的问题，正确的立法宗旨是制度变革的动力，《预算法》的修改必须以正确的立法宗旨为指导，回归其应有之义。预算法修正案审议稿对预算法立法宗旨未作修改昭示出对立法宗旨的漠视，预算法实施19年来，虽然我国经济、社会发展取得了一定的成绩，但预算法的立法宗旨明显滞后于我国经济、社会的发展实际，我们期待预算法的立法宗旨能得到立法部门的关注和重视。
预算法的最大缺失在于：预算权过分集中，尤其是政府财政部门行使预算编制权、执行权和国库资金拨付权于一身，缺乏有效的权力制衡机制。美国财政预算编制办法是由总统的行政预算办公室进行编制，财政部负责执行，国库拨款委员会设在议会负责支付，预算的编制权、执行权和国库资金拨付权是分立的，而我们三个预算权都在财政部。
当政府部门主导《预算法》的修改时，自然不希望限制和约束自己的行政权力，不会把对自己权力进行控制、监督写进立法宗旨。由于缺少过程控制和公众参与，预算法修订欠缺科学性、民主性。从各国实践来看，预算法就是对政府行政权力进行控制和监督的控权法，我国宪法规定，人民通过选举代表组成国家权力机关去管理国家事务，中央和各地方政府是各级人大的执行机构。近年来，预算法的立法宗旨定位偏差直接导致预算执行中政府处于主导和核心地位，而人大监督功能严重弱化甚至空泛化已是不争的事实。
（二）立法宗旨的修改受我国现阶段的国情限制
预算法的修改是一个系统性工程，不仅涉及到立法技术问题，而且涉及到经济、政治、政策等方方面面的问题，是纷繁复杂的各利益间的博弈与调整。我国目前长期处于社会主义初级阶段，市场经济体制不够成熟，行政体制改革、行政职能转变尚未完全，法治理财、民主理财意识和观念还很淡薄，为适应和推进生产力的发展，完全按照预算法立法宗旨应有实质来修订我国预算法迫在眉睫。
四、我国预算法立法宗旨重构之我见
国内学者关于预算法立法宗旨的重构众说纷纭，但大都围绕着预算法宗旨之实质展开，即控制政府财政收支、民主宪政理念、以实现公共利益为最终目的。关于预算法的立法宗旨可能不会有统一的陈述方式和表达词汇，但一定会有统一的精神内涵。本文在探究预算法立法宗旨实质的基础上，结合我国预算法草案二次审议稿修正案中存在的问题，总结国内学者几家之长，认为我国预算法立法宗旨应包含以下应有之义：
（一）预算法应当从政府管理的工具转变为控制政府财政收支的工具
政府在社会经济生活的各个方面都可能插手很深，涉及面很广，但政府的收入与支出却是不受控制的，如果有约束，政府将不会肆意妄为介入社会经济生活的各个方面，公民为了防止政府权力机关滥用财政收支权，自然要依法行使法律赋予的对政府预算管控监督的权利。因此，预算应该是人民约束政府、控制政府财政收支的工具。如果我们把预算法看成是约束政府、控制政府的工具，那么预算就真正体现了人民的意志，体现了人民的权利和利益。因此，我国预算法立法宗旨应摒弃预算法是政府管理的工具，坚持预算法是控制政府财政收支的工具。
（二）预算法的终极目的是实现社会公共利益
人民与政府、人大之间为信托关系，人民选举人大代表组成权力机关并基于对人大的信任，直接或间接地依法通过制定预算、税收、规费方面的法律、法规，并授权政府有关部门及其人员依法行使筹措、分配和使用财政资金的权力，用以提供公共产品和服务，进而满足公共需要。在预算信托过程中，人民作为信托资金（财政资金）的来源者，既是预算信托的委托人，也是预算信托的受益人，是预算信托结果的最终承担者。按照一般法理，委托人设定信托的目的就是为了实现信托关系中受益人的信托利益，而对于政府预算这种特殊形态的信托而言，预算资金的来源者——人民利益的满足应当是最大和最终的信托利益。预算法的目的和价值就是通过一系列的制度设计来维护好和实现好这一最高利益，限制政府权力，使社会公众利益最大化。真正实现国家预算“取之于民、用之于民”的最终目标的实现。
（三）增强人大对财政预算的监督
完善财政预算监督法律法规，宪法、法律应明确规定预算审查监督的权力在于各级人大，从而健全人大财政预算监督制度，提高人大财政预算的理财能力和监督能力。预算关系到国家财政收入及其分配能否正确、合理、有效运行，预算民主是“经济民主”在政府预算制度中的最直观的体现。预算行为的民主性集中体现在社会公众依照法定程序和途径管理和监督政府财政收支计划。只有人民通过各级人大真正实现对政府预算行为的决定权和监督权，才能增强人民对客观经济力量的阻止和政治权力主观孤行臆断的否定能力。因此，各级人大必须增强理财能力，拥有强大的监督制衡权力和足够的驾驭能力，才能真正发挥监督预算的效用。预算法的修订应把加强人大对预算的监督权写入立法宗旨，只有这样人大才能很好地履行自己的预算监督权。人大预算监督权是人大对预算全过程（预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算）进行立法规范和监督的权力，只有加强人大对财政的预算监督，政府收支才能很好得到监督，才能建立民主的政府。
《预算法》立法宗旨的调整是一个关涉全局的问题，正确的立法宗旨是制度变革的动力，《预算法》的修改必须以正确的立法宗旨为指导，回归其应有之义。预算法修正案审议稿对预算法立法宗旨未作修改昭示出对立法宗旨的漠视，预算法实施19年来，虽然我国经济、社会发展取得了一定的成绩，但预算法的立法宗旨明显滞后于我国经济、社会的发展实际，我们期待预算法的立法宗旨能得到立法部门的关注和重视。