论司法改革与司法权威

 坚持依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，也是邓小平同志民主法制思想的精髓。1979年刑法和刑事诉讼法的颂布实施是我国迈向现代化法治国家的起步，二十年来，我国的社会主义法制体系已初具规模，司法行为亦逐步规范，法制建设的重点也已由立法转向司法。以江泽民同志为核心的党中央十分重视建设社会主义法治国家，并反复强调依法治国建设有中国特色社会主义法治国家，既意味着我国治国方略的重大改变，也展示了我国政治体制改革的光辉前景，更反映了全国人民的共同愿望。
    江泽民总书记在中共十五大报告中，明确提出了要从制度上保证司法机关公正执法，这是党和国家领导人第一次将公正执法与制度保障结合起来，既鲜明地展示了“执法靠法制”的现代法治思想，又深刻地点出了司法改革的主题，确定了司法改革的方向。建设社会主义法治国家，除了加强立法，提高立法质量并做到有法可依外，更重要的是要严格执法，保证司法公正、独立，切实做到有法可依，执法必严，违法必究。正视现实，我们不能否认的是，在法制日趋完备，依法治国观念日益浓厚的同时，我们法制建设却面临另一重要课题，即如何树立司法权威并进行相应的司法改革。

    一、司法权威的意义及要求

    倘若法律失去权威，那法律是什么？就如列宁说过的一名话：“那不过是毫无意义的空气震动而已。”没有权威的法律不再成其为法律，换言之，“法将不法”。法律是国家意志的体现，是由国家制定的，国家实施的，“法将不法”发展下去在一定程度上也就意味着“国将不国”。法律权威的危机有着不容忽视的严峻后果，这是一个事关稳定大局，关系到党和国家前途命运的大问题。

    法律的权威从何而来？理论上常讲法律是由国家强制力作后盾，是由国家强制力保障实施的，这指的是法律权威的静态形式。法律仅凭静态权威尚不足以引起人们对它的敬仰，法律的权威更有赖于司法机关的司法活动来实现，这是动态的法律权威。只有这种活生生的法律权威才能赢得人们对法律的信仰和服从，换言之，只有通过权威的司法才能赋予法律以生命和权威。正由于此，在很多情况下，司法权威和法律权威说的是同一回事。那么，司法的过程及司法的成果--裁判要体现公正，这是司法权威的前提。其次，公正的裁判要能得到执行，这为司法权威所必需。如果裁判得不到执行，体现法律尊严的判决书成了当事人权利义务的“白条”，人们就会对法律由困惑到失望直至蔑视，就会消极地否认法律的权威；如果裁判不公正，人们将根本不服从裁判，对法律产生抵触情绪，甚至会以破坏性的方式积极地抵抗法律的权威。因此，司法不公和执行难将严重损害司法的权威，危及法律的生命。

    二、司法权威的现状及病症原因

    在历史传统上，我国漫长的封建和半封建、半殖民社会奉行专制，其本质是人治而非法治。建国后，由于众所周知的原因，我们至今仍在为建立社会主义的法治国家而努力，司法权威并未真正树立起来，这主要体现在：

    （一）、司法行为在国家事务中应有的地位未能确立 ，作用未能充分发挥。这里无意渲染“三权分立”学说，但也无法否认，在国家权力结构中，三权分工是必不可少的，司法权在维护国家统治秩序、稳定统治关系、监督其他国家权力的依法行使等方面所起的重要作用。但在我国历史上的国家体制中，行政权大于司法权，司法权一直被视为行政的附属，这种色彩至今依然浓厚，我国法院依行政区域设置、内部行政化管理的现行体制就是例证。此外，应当赋予司法的一些职能被限制抑或根本就未曾赋予，如对立法的司法审查权，即对立法的违宪审查制度未建立，对行政的司法监督在立法上被限制在具体行政行为的狭小范围内，如此等等，这些现象本身就是司法无权威的体现，也是不利于树立司法权威的因素

    （二）、司法强制力不足。一个法律制度，如果没有可强制实施的惩罚手段，就不能实现其在社会中维护秩序和正义的基本职能。由于传统上司法对行政的依附，司法的强制力被行政的强制力所掩盖，形成了重行政管理而轻司法调整的固有思维模式，在国家权力结构的设置及国家管理权限的分工上，形式上直接有效而可能有失公正的行政管理替代了某些本该属于程序相对较为复杂而优势在于能确保公正、合法的司法的权限，将司法的权限限制在解决纠纷的狭小范围内。由于司法在国家事务及公共事务中的地位定位不准，相应地赋予司法的强制力也就不足。纵观世界各法制发达国家，司法不仅有着与立法、行政平等的地位，在法律的实施方面更拥有司法的最终决定权。而我国的国家权力结构中，行政权居于主导地位，行政权分割司法权是一个不争的事实，劳动教养制度就是一例证，在立法上，我国又较为注重刑事方面的强制力，而对民事及行政明显不够完备。更兼司法所拥有的强制力在实践中又由于种种因素的干扰而被削弱，地方保护主义、部门保护主义是又一例证。

    （三）、民众对司法行为冷漠，甚至对抗。司法本应是面临冲突和纠纷时寻求国家保护的最后的和最有效的手段，对司法的需求应当是对公正的需求的一种载体，而当前运用私力解决问题却有愈演愈烈之势，崇尚结果的有效性而忽视手段的合法性，这主要由于法制观念淡漠的原因，也是司法功效低下的表现。相应地，司法机关也面临调查取证难、执行难，暴力抗拒执法活动甚至冲击司法机关的窘境，成为提高司法功效的一大障碍，这固有社会价值观念和道德观念异位等诸多原由，但也是司法权威未能树立的一种体现。司法在民众心理中的神圣光环被磨灭，部分人漠视司法的存在，对司法怀有轻视，甚至是敌视情绪，而无信服、敬畏之心。

    现阶段法律失去权威的原因何在？从法律无权威表现出来的两大病症即司法不公和执行难中，不难发现其成因，那就是司法腐败和地方保护主义。因为司法不公的背后总是隐藏着法钱交易的司法腐败，司法腐败必然导致司法不公，两者既是手段与目的的关系，又是原因与结果的关系；另一方面，执行难的背后是强大的地方保护主义势力在作崇，为了地方的局部利益甚至为了一己私利，不惜牺牲国家的全局利益，阻扰公正判决的执行。司法腐败与地方保护主义就如侵入我国司法体制内的两种毒素，它们既分别存在，又互相渗透，交互作用，形成了司法不公与执行难的并发症，加之司法体制外缺乏对司法的有效监督，故两种毒素得以在司法体制内蔓延。

    上述现象对于司法国家权力结构中的地位和在国家事务中所起的作用以及在民众心理中民众对国家司法权的信赖和认同以及服从的程度而言，其结论自然是司法权威的建立尚需要艰苦的努力。

    三、司法权威的本质及形式

    司法权威是司法在社会生活所处的令人信服的地位和力量，从本质上讲，司法权威是法律权威性的一种表现形式。按照马克思主义的观点，法是阶级意志的体现，是统治阶级用以维护其统治秩序的工具。不同社会制度的法律虽然在阶级本质上有所不同，但在其形式上都具有维护社会秩序，规范个体行为的调整和规范功能。对社会秩序的调整不仅仅是镇压被统治阶级的反抗，同样也涉及统治阶级内部不同阶层、不同团体、不同个体之间的权利和利益的分配以及由此而产生的冲突的协调，这就在客观上决定了法律应当具有高于一切个体、团体乃至阶级的利益的地位，据此地位维系阶级统治关系，统治阶级内部利益及权力分配的有序性，此乃法律的权威性。

    法律的权威性的意义仅在于体现法律在社会生活中的地位，这种地位的维系及其作用的发挥更多依赖于司法。以居中听取涉讼各方的主张和理由并依既定的规则裁决的基本模式的司法行为，以国家强制力为其力量的基础，以公正作为其活动的

基本出发点，并以公正为征服民众心理的核心力量。人类社会的历史表明，心理的服从才是本质的服从，外化力量的强制仅仅只是维系心理服从的一种手段，从这个意义上讲，司法权威的核心是司法的公正。

    在表现形式上，司法权威体现在三个方面：一是司法在国家事务中的地位和作用，不再赘述；二是司法在国民心理中的地位，包括：1、对司法的需要，是否将争议交由司法机关评判的心理需要；2、对司法的信赖，是否相信司法机关凭公正据事实依法律作出公正的裁判；3、对裁判的服从，是否接受、执行裁判结果，有分歧是否亦依正当程序请求变更。三是司法的效力客观上所体现的力量，及一种法律的强制力在司法中的外化力量的展观。我们注意到这样一些社会现象，对于于己不利的法院判决，采取拖延，躲避等消极方式抑或转移财产、暴力对抗等积极方式抗拒法院判决、裁定所确定的权利义务的现实化，而囿于法律规定的缺陷，法律的强制力对此是非常苍白的，司法中的“执行难”的根源在于此，而后果却是现实中的“法律白条”使司法的可信任度及法律的强制力的弱化并由此阻碍司法的权威性的确立。

    因此，司法权威的最佳模式应当是：司法是调节社会争议和冲突，维护社会运行秩序的手段，国民对此深信不疑，以此为解决争议和冲突的主要手段并排斥私力的救助；在客观上，司法亦发挥如此作用，司法的裁决是社会正义的重要展示形式和实现社会正义的不争的途径。

    四、司法改革的目标：公正、高效

    党的十四届三中全会明确提出“改革、完善司法制度”，党的十五大报告又进一步提出要进行司法体制改革，这表明党中央对法律无权威的现象高度重视，对现行司法体制的弊端也有充分清醒的认识。我国的司法改革面临着良好的机遇。任何一项改革都有一定的总体目标，也即通过改革希望达到什么样的状态。我国司法改革所应追求的目标应是：以公正、高效的司法重振法律的权威。改革后的司法体制应当是能够提高司法效率，实现司法公正的体制。前已述及，司法公正是司法的生命之所在，无公正即无生命，故实现司法公正自然是司法改革的题中应有之义。



    司法效率与司法公正和法律权威同样紧密相联。所谓司法效率，包含三层意思：一是指公正判决能迅捷地作出和执行；二是作出判决和执行判决所需花费的社会成本较低，不至于使当事人支付不起诉讼成本而望诉兴叹，知难而退；三是公正判决的实现率（执行率）较高。此三者共同构成司法的高效率，欠缺任何一项，都会影响司法公正，损害法律权威。因为司法机关不能及时作出判决，其迟延行为本身就可能是违法的。如当今司法实践中普遍存在的超过法定审理时限仍未结案的现象，就直接违反了法律关于办案期限的规定，无异于对当事人权利的漠视和损害。这种效率低下的司法行为，不仅容易使当事人对判决能否公正作出心存疑虑，而且还可能使某些当事人在近乎遥遥无期的等待中失去对法律的耐心，作出激化矛盾的行为。无效率还是滋生官僚主义和司法腐败的温床。诉讼成本也是国家尤其是当事人必须加以考虑的因素。诉讼成本高昂，就会阻却一部分当事人选择利用法律来维护权益，相应地就等于纵容了一部分违法或犯罪行为。很显然，公正判决的社会成本过高，客观上会抑制法律功能的发挥，削弱法律应有的权威。至于公正判决的执行率，它更是法律权威的最终体现，直接关系到法律权威的实现程度，执行率越高，法律的实现程度也越高，人们对法律的信任度也越高，法律的权威也就越高。可见，效率低下的司法会给法律的权威造成一定程度的损害，而高效率的司法则对司法公正起促进作用。因此，我们在进行司法改革，追求公平正义的同时，还应兼顾司法效率，只有这样，才能更好地重振法律的权威。

    五、确立司法权威的策略及司法改革的措施

    社会主义法制国家的司法是人民民主专政的司法，确立司法的权威性一方面有利于维护人民民主专政的政权，保护国家、集体和公民个人的合法权益，另一方面也是社会主义制度自我发展和自我完善的需要。确立司法权威及完备司法改革的措施所要做的有以下几点。

    （一）、司法权在国家权力结构中的正确定位。在依法治国的当今中国，法律在社会生活中的地位和作用日益加强 ，司法作为确保法律的实现的重要手段，在国家的管理事务中的地位和作用也应相应地加强，司法所应具有的调整、补救、监督功能也应完善，一些法律制度的建立已刻不容缓。

    （二）、法律体系的完备。我国现代法律制度的建立和发展，不过短短的二十年时间，虽然已初步形成完整而较为规范的法律体系，但不可否认，由于我国尚处在社会主义初级阶段，国家的政治制度，经济制度，当然也包括法律制度正在不断的探索中发展。我们二十年来所建立的法律体系中，法律空白、法律漏洞、法律冲突在所难免，法律制度亦非严谨，单就诉讼制度而言，审级制度失之过略而不足限制审判权的滥用，证据制度过于抽象而不利于实践操作并有容纳司法随意性的泛滥之嫌，执行制度缺乏有力的责任和强制力作保障而使“执行难”难上加难，如此等等。司法的公正首先的需求是严谨而科学的规范的确立，此所谓“有法可依”。

    （三）、司法行为的公正。如前述，司法的权威的核心在于司法的公正，一言以蔽之，司法公正就是“相同的情况相同的待遇”，实现司法的公正，树立司法的权威性，从条件上讲，应当具备：

    1、科学而完善的司法体制。司法独立是政治体制改革和反腐败的需要，政治体制改革一项很重要的任务就是反腐败，反腐败在很大程度上要通过司法机关进行，即要由司法机关对那些触犯了法律的腐败分子依法惩处，这就要求司法机关有足够的抗干扰能力和独善其身，只有这样才能做到“不论腐败分子的职务有多高，权力有多大，该追究的必须坚决追究。”然而，现行司法体制恰恰缺乏抗干扰能力，而且又不幸染上了司法不公和司法腐败的顽症，依靠这样的体制去反腐败，其效果可想而知。当前反腐败阻力重重，举步维艰，反腐败效果不尽人意，与现行司法体制不无关系。正所谓：公生明，廉生威，己身不正，何以正人？只有建立起了独立公正的司法体制，才能促进政治体制改革和反腐败的深入开展与顺利进行。司法独立也称为审判独立，是一项为现代法治国家普遍建立的基本法律准则，是现代法治的基石。可以这样说，没有司法独立，就没有现代意义上的司法。

    2、我国司法机构的建制是人民法院，人民检察院，公安机关各自行使职权，受各级党委的领导，人民法院、人民检察院向同级人大负责并汇报工作。党的领导是必不可少的，人大的监督也是必不可少的，但司法机关，尤其是法院和检察院的人事和财政受制于地方，一方面不利于司法机关内部的统一领导，做到司法的统一，另一方面成为地方保护主义泛滥的沃土，从这个意义上讲，司法独立不是理论上各级司法机关的独立，而应当是自上而下的系统的独立。马克思说：“法官除了法律之外，没有别的上司”的精意也就在于除了既定规则，即法律的约束之外，司法不能，更不应当受到来自法律规定的必要的监督之外的干涉和限制。改革和完善司法体制是实现司法公正的必要保证。为此，建议：

    （1）、全国法院统一管理。法院系统在司法行政上，应当实行垂直领导，以国家最高法院统一管理为主，地方协助管理为辅，把管案与管人，管事统一起来。

    （2）、提高法官管理权限。在法官管理上，应当确定全国各级法官的管理权在中央的原则。实际操作上本着兼顾现状和比较可行出发，高级法院的法官的提名、选举或任命，由省级人大常委会报请最高法院根据全国人大常委会的授权进行审查批准；中级法院、基层法院法官的提名、选举或任命，由同级地方

人大常委会报请高级法院根据最高法院的授权进行审查批准。还有必要规定在地方无适当人选时（主要指首席法官），高级法院经最高法院批准，由省级人大常委会特别任命，直接派遣法官到当地任职。

    （3）、中央统筹司法经费。在司法经费上，应当本着行使权力与承担义务相统一的原则，司法经费由中央财政统一拨付，就如国家军队驻扎地方，不会由地方承担军费、建修营房一样。至于中央财政能否保障司法经费问题，根本还是一个加强司法中央集权，加强法制统一的决心。几百万军队的军费国家可以承担，一、二十万人的法院经费应当是可以保障的。而且，法院并非单纯的支出，全国的司法规费上缴国家财政也是一笔不小的数目。应当认为，只有司法权完全脱离了对地方经济的依附，反之，只有在经济上完全剥离了对地方权力对司法权的控制，地方司法割据才可根治，一个独立裁判、执法统一、公正权威的司法格局才会形成。

    3、司法官员的高尚品格与业务素质。概括而言，首先是政治立场坚定，忠于祖国，忠于人民，忠于社会主义法制事业；其次是人格高尚，刚直不阿，清正廉洁，严谨方正。还要精通法律，有较高的法学理论修养，思维谨严，知识面广。

    4、司法程序的合理。司法程序的合理有两个方面的含义：一是司法程序的设计，即立法的合理、公正；二是在司法过程中，依司法程序进行司法行为，通过司法程序的公正确保司法的实体公正。

    （四）、司法保障措施的强化。法律以国家强制力作为其施行的后盾，司法亦以强制作为基础确立其权威地位。问题在于强制措施的制定。当前亟待解决的有两个问题：一是法院民事判决的现实化，即执行难问题；二是加强司法对行政的监督，赋予司法对行政立法的审查权和对行政行为的更广泛的司法变更权。

    （五）、要大力清除司法腐败，树立清廉的形象。法庭是定纷止争的场所，是社会正义的最后一道防线，是给老百姓最后一个讲理的地方。司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了。老百姓在不讲理的法庭上受到的冤屈，远比其当初希望法庭给予伸张的冤屈大。正如英国大哲学家培根所说的那样：“世间的一切苦难中，最大的苦难莫过于枉法了。一次不公正的举动，其恶果虽然是无视法律--好比污染了水流，而不公正的裁判则毁坏了法律--好比污染了水源。”腐败就像是：“侵入党和国家健康的肌体的病毒，”“如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”司法腐败不除，公正廉明的司法形象就无法在老百姓心中树立起来。为此，必须集中力量，采取坚决有力的措施，查处一批司法腐败的大案要案，对腐败分子予以严惩，绝不姑息手软。

    （六）、完善监督机制。合理完备而有效的监督机制是确保司法公正必不可少的保障措施。权力缺乏公正而有效的监督机制就必然导致腐败，也就是说，国家权力的行使不能离开一定的监督机构，没有监督或者监督不力是导致腐败的重要因素。对司法的监督实际上是法律监督的一个部分，通过国家权力机关，国家法律监督机关、社会舆论工具对司法的公开、公正、合法性的监督，使发生在司法各个环节的任何有悖于司法公正的现象都能得到及时的揭露，司法公正就能得以确保，司法权威也才能逐步确立。

    1、明确监督的原则条件。中央有必要基于依法治国的大原则，根据法制建设基本理论的指导，就国家对法院进行监督的问题，进行综合的、系统性的研究，法院自身也需主动地组织有效的研究。总的说，这些监督是以维护和保证司法公正为目标，以加强司法中央集权、加强法院的独立审判、加强法官素质、加强司法权威为前提、为条件，才能达到维护公正的监督目的。

    2、确立监督的全面要求。国家对法院的监督是全面的。主要方面是监督法院和法官是否忠实执行国家法律和政策、及时 、公正地裁判和执行，这是目前已经重视了的。同时，也要监督影响、干扰和阻挠法院和法官公正执法的另一方面，有责任在各自的职权范围内监督其改进和纠正，清除法院公正执法的社会障碍，保证法院和法官顺利，有效地行使职权。监督本身是一种制约手段，具有保障的作用，目前这个方面也应当重视和加强。

    3、制定监督和接受监督的统一规范。国家在系统研究，掌握情况，明辩问题后，应当以立法形式确定各类监督的原则、内容、标准和程序，以有法可依，依法监督。同时，法院也在已有接受人大监督的规定基础上，修改完善，并对其他监督作出规定，也便于依法接受监督。我们要使社会各方形成共识与合力，齐心推进司法改革，共同促进司法公正，为建设新世纪的国家法律和人民法院而努力奋斗。