从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督

摘 要：西方质询制度与我国的质询制度存在着很多不同，最大的区别在于：西方的立法机关只能质询政府，我国法律规定人大不但可以质询政府，也可以质询法院。然而这一规定与现行宪法排除了全国人大对最高人民法院质询的规定相违背。通过比较历次立法的变化规律可以发现，产生这种矛盾的原因并不令人费解，是由于立法机关违宪立法所致。对司法权的性质进行分析我们也发现，法院与人大的关系相异于政府与人大的关系。因此，必须解决这一理论难题和立法矛盾，使人大和法院的监督关系形成良性机制。本文最后指出，可以利用现有法律框架中关于询问制度的规定完善人大监督法院的制度。

　　关键词：质询，比较分析，监督法院，改进

　　一、概述

　　（一）概念

　　质询（questions）是指“议会内阁制国家或人民代表大会制国家的代议机关或立法机关的成员（议员或人民代表就行政事务或其他问题向行政机关提出质疑，要求行政机关有关负责人予以答复的制度。”[1]质询（questions）制度起源于英国，由请愿权发展而来，是资本主义国家国会监督政府的一种辅助性权力。

　　通过考察质询制度在英国的起源和历史演进可以看出，英国议会对政府的首例质询出现于1721年的贵族院，1783年，平民院议长柯恩瓦利斯首次裁决如下：“任何一位议员可以认为他有权向一位大臣、或一位任官职者提出问题；后者有权采取他认为合适的态度，或答复，或不答复。” 1869年，平民院的工作通告首次开列一个新栏目为“Questions”，即质询，有学者将其视为质询制建立的时间。 议会质询权的行使随着时间的推演变得越来越重要。其原因在于：以往议会监督政府的权力包括很多种，如租税权、立法权、不信任投票权与弹劾权，均为议会监督政府的重要权力。但在后来，议会行使以上权力，要么只具形式，要么反被政府所约束，甚至放弃不用。在历史上，国家政策既由议会决定，因此议会成为当时全国政治中心，内阁仅为议会的执行机关，仅执行其决议而已。但在后来，议会所需讨论的法案有增无减，且所讨论的往往含有大量专门知识或技术问题，议员一方面对其根本缺乏了解，另一方面议员发言表决又因政党纪律森严而须服从党纪。其次，“福利国家”理念的兴起又导致行政权在社会生活的方方面面都得到广泛运用，行政权急遽膨胀，远非议会所能制约和控制。所以迫使议会在处理任何议案时不得不惟内阁马首是瞻，导致内阁取代议会成为全国政治中心，而议会反退而居于接受内阁领导地位。再次，议会讨论的又大多是内阁所提的法案。议会虽能以不信任投票倒阁，但内阁亦能下令解散议会以对抗。加之弹劾权在英国，又弃而不用。由于议会历史上所享有的权力已逐渐失去监督政府行政的功能，议会惟有凭借行使质询权以监督政府施政。现在，质询权已成为英国议会用以监督政府的一项最重要权力。[2]

　　（二）作用

　　林纪东、蒋劲松、张友渔、张镜影等学者将质询制度的作用归纳如下：1.了解政府施政情况。议会对内阁的施政方针进行质询就有要求政府解释其疑问之义，以便议会审议法案等。学者公认获取情况是质询的基本功能；2.监督并警示政府。质询尽管是一种消极监督的方式，但能反映民众要求，批评政府或指责其违法行为，从而加强政府的警觉；3.测试大臣水平。其一，质询能全面测试大臣对所领导的工作的熟悉状况。大臣当场如何回答能表明大臣对部里各项工作、各个动态是否知道和知道多少。其二，质询能最为真实地测试大臣本人的政治主张。因为设计巧妙的问题使大臣必须得即席答复，无法照本宣科；4.为人民、国会、政府之间进行沟通提供制度平台。一方面议员通过行使质询权，可知悉政府施政理由与目标所在，由大众传播工具转达于人民。人民对于政府施政，如有疑惑或批评，也可由议员质询政府使之澄清或反省；5.充当政党斗争的手段。质询政治化能揭示政府和反对党之间在如何治理国家上重大的、有时深刻的政治分歧，从而表明政府工作失误的程度，也能判明责任的归属；6.真正代表人民利益的政党也可以质询方式抨击时弊，提高人民的觉悟；7.由正反意见的较量和比较可以深入研究重大问题的利弊。除了以上积极作用外，还有一些消极作用：如议员借质询攻击政府或其中个人以达到其私人要挟的目的；对无关紧要的事情也进行质询，浪费时间，使政府人员疲于应付；导致内阁更换频繁，政局动荡，最典型的例子就是法国第三、第四共和国的政局不稳，仅在14年内就更换内阁达26次。

　　二、各国质询制度与中国的比较

　　（一）西方国家的质询制度

　　质询制度既然以内阁总理或大臣为其对象，西方国家的质询制度一般都规定于内阁制国家而非总统制国家。因为美国等总统制国家，依照三权分立观点，认为行政与立法机关，各自独立行使其职权，行政机关既不对立法机构负责，国会议员对于总统及各部部长，也就没有质询权。因此，在实行议会内阁制的英国、法国、德国等国都明确规定了质询制度。而在实行总统制的美国，国会议员尽管不能在国会中对于总统及各部部长行使质询权，但在国会委员会审查法案时有权通知有关部长以证人之资格到会作证，名为“作证”，实为要求政府报告某项措施的理由，答复议员询问。因此，美国国会议员虽无行使质询权之名却有质询权之实。美国国会，亦有质询制度，不过不在国会大会中行使，而在委员会中行使而已。[3]本文所讨论的其他国家的质询制度，主要是指议会内阁制国家的质询制度而言的。

　　（二）我国的质询制度

　　《宪法》第73条规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）第16条对宪法所规定的这一质询制度作了具体规定。

　　然而，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第28条和第47条规定，地方各级人大代表十人以上联名，常委会组成人员五人（县级为三人）以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属的工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。这说明现行立法对于最高人民法院和地方各级人民法院能否成为同级人大的质询对象的规定是不一致的。

　　（三）中外质询制度比较

　　我国与西方各国的质询制度在内容、方式、后果等方面均不同，分述如下：1.质询按照形式可分为口头质询和书面质询：西方国家一般包括口头质询和书面质询。日本则规定，议会如要提质询，必须把质询要点写成书面材料。我国法律规定，人大代表和人大常委会组成人员提出质询案都仅能以书面方式提出；2.质询按照后果分为普通质询和正式质询：普通质询指质询者与被质询者的口头或书面回答不构成国会辩论问题。正式质询是议员对于内阁的重要政策或措施的质询，由于关系重要，常成为国会辩论的问题，且常提出对内阁的不信任案而更换内阁。英国以普通质询为原则，欧洲大陆各国常用正式质询，这一正式质询制是导致欧洲大陆各国时常更换内阁的原因之一。我国法律仅对质询制度作了原则性规定，未明确其法律后果，实质上是普通质询制；3.质询主体，即有权

　　提出质询案的主体：实行议会两院制的国家一般都允许两院均能对政府进行质询，如法国、阿根廷、西班牙等国。英国，则由平民院即下议院对内阁提出质询。关于议员人数一般都不进行限制。只有德国鉴于议会内党派林立的弊端对主体资格进行了限制性规定：德国联邦议院工作条例规定的质询案有大

质询案、小质询案、口头质询案和紧急质询案。大质询案和小质询案都需由5%以上议员签名后书面提出。我国法律对不同级别的人大代表主体资格作了4种限制性规定，即全国人大一个代表团或者三十名以上的代表，全国人大常委会组成人员十人以上，地方人大代表十人以上，地方人大常委会组成人员五人以上（县级为三人）可以书面提出质询案。即使有这一限制，仍有学者主张要修改人数下限以对质询案的主体进行更高的限制；4.议员提出质询案是否须经议长准许：一般国家都规定在质询案提出后须经议会或议长同意后方能提交受质询对象，如日本、英国。我国法律规定，人大代表一旦提出质询案，只能由人大主席团或常委会委员长会议（主任会议）决定口头答复或书面答复，不得拒绝（详见本部分第1节“口头质询与书面质询”。）；5.内容。各国一般规定了被质询者对于保密事项可以拒绝回答。英国还规定，对保密事项、或对历届政府因为国家政策而拒绝答复的问题或对因答复而会造成过量开支的问题为大臣可以拒绝回答的问题。我国无此规定；6. 议员在质询中的发问方式。英国议员质询内阁的问题包括原问和补问。事前书面提交的问题只是原问，待大臣答复原问后，提原问的议员可紧接着提出补充问题即补问，补问则不提前通知被质询大臣。补问才是议员们真正关心的问题，而原问纯粹是钓饵。我国法律规定，受质询机关口头答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见；7.不被答复的后果：在英国，开会日内大臣来不及口头答复的，口头质询问题转为书面质询，由大臣进行书面答复。我国法律对此没有作任何规定。英国平民院对含糊其词地答复问题的大臣现今仍未规定反击办法。但大臣平日冷落议员们的口头质询即最易招致议员们反感。一有适当时机，议员们对这样的大臣就会揪住不放，迫其辞职以示惩罚。我国法律规定，提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询

　　机关再作答复。

　　三、最大的不同在于能否对法院进行质询

　　质询制度从英国发起直至现今已在很多国家确立并发挥着很大的作用，但这些国家无一例外地都只规定了议会（国会）的质询对象只是政府，即只能针对政府进行质询而不能质询法院。我国《地方组织法》第28条和第47条规定的质询制度却规定，地方人大不但可以质询政府，还可以质询法院。把作为司法机关的法院纳入质询对象可以说是中国与其他各国在质询制度上的最大区别。

　　对于质询对象是否应当包括法院，学者有不同意见。李晓斌认为，《地方组织法》“增加对法院的质询权有违宪之嫌”，“不可能为宪法所接受，或者说宪法原意排斥这一内容”。[4]童之伟认为，根据宪法第二条的精神和宪法第三条确定的原则，各级人大及其常委会有权监督同级所有其他国家机关，而质询是监督的一种形式。宪法第73条只将国务院及其工作机构作为全国人大及其常委会组成人员的质询对象，使质询权行使主体和质询对象特定化，这就从逻辑上直接将“两高”等其他中央国家机关都排除在质询对象的范围之外了。但他认为，不能以欧美式法治套路下处理代议机关与司法机关关系的做法为参照点来看待和处理人大制度下人大与司法机关的关系。他最后指出，《地方组织法》如此规定是对《宪法》的一种发展和进步，应当以适当的方式变更《宪法》第73条，使宪法不仅能够容纳现行法律规定的质询权主体和质询对象，还为质询对象的进一步扩大留下必要的余地。[5]那么，我国法律到底是如何规定质询制度的呢？笔者通过对历次立法进行比较后将回应这一争论。

　　四、对我国历次立法规定的评述

　　（一）关于质询的不同规定

　　1.历次《宪法》的不同表述

　　54年《宪法》第36条规定了质问制度，75年《宪法》没有规定。78年《宪法》第二十八条规定，全国人大代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部委提出质询。第三十六条赋予地方各级人大代表对同级国家机关相同的质询权。82年《宪法》第七十三条规定，全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依法提出对国务院或者国务院各部委的质询案。

　　2. 历次《全国人大组织法》的不同表述

　　54年《全国人大组织法》第34条规定了符合54年《宪法》的质问制度。82年《全国人大组织法》第十六条规定，在全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。

　　3.历次《地方组织法》的不同表述

　　79年《地方组织法》第18条规定，地方各级人大举行会议时，代表有权向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询。82年《地方组织法》第十八条规定，地方各级人大举行会议时，代表有权向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询。86年《地方组织法》第23条规定，地方各级人大举行会议时，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。95年《地方组织法》第28条照搬了86年《地方组织法》第23条的规定，不过增加了一些质询程序的规定。

　　4. 《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）第42条规定，全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）第25条规定，在常委会会议期间，常委会组成人员十人以上联名，可以书面提出对国务院及国务院各部委和最高人民法院、最高人民检察院的质询案。

　　5.结论

　　笔者赞同童之伟认为的82年《宪法》从逻辑结构上排除了法院作为质询对象的可能性这一观点。《全国人大组织法》的历次规定则都是严格遵循《宪法》的。79年《地方组织法》尽管规定了人大可以质询法院，但符合78年《宪法》的规定。然而在82年《宪法》明确排除了人大对法院的质询之后所修订的82年《地方组织法》仍沿用79年的规定而没作相应的变动。这一条文被原封不动地搬了过来，不仅一个字没变，且条文在该法中的序列号也没变，仍为第18条。笔者猜测这是一种疏忽所至，因为82年《地方组织法》同82年《宪法》都是由第五届全国人大第五次会议通过的，可能存在时间上来不及修正这一因素。 86年和95年的两次修正则表明了全国人大常委会在修订时明显违反了《宪法》。因为82年《宪法》已经取消了人大对法院的质询制度，而在《宪法》作了改变后，法律没有作相应的改变，这可以说是一种被动违宪，也可叫做不作为违宪。因此，现行《地方组织法》中有关人大可以质询法院的规定明显违宪；全国人大常设机关的议事规则也把最高人民法院也纳入质询对象，不但违反了全国人大所通过的《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》，更违反了《宪法》的规定。

　　（二）法院应向人大“负责”还是“负责并报告工作”

　　对这一关系的认识，学界不乏混淆者。部分学者描述法院向人大“负责并报告工作”时，都认为这一关系是《宪法》和法律所规定的。 事实上，《宪法》和法律对此的规定是不一致的。

　　1.《宪法》中的不同表述

　　54年《宪法》第52条规定，国务院对全国人大“负责并报告工作”；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。第66条规定，地方各级人民委员会（即地方各级人民政府）都对本级人大和上一级国家行政机关“负责并报告工作”。第80条规定，最高人民法院对全国人大“负责并报告工作”；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“

负责并报告工作”。地方各级人民法院对本级人大“负责并报告工作”。75年《宪法》第19条、第25条和 78年《宪法》第30条、第42条都作了与54年《宪法》相同的规定。82年《宪法》第92条则规定，国务院对全国人大“负责并报告工作”；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。第128条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会“负责”。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关“负责”。

　　2. 《法院组织法》中的不同表述

　　79年《法院组织法》第17条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会“负责并报告工作”。地方各级人民法院对本级人大及其常委会“负责并报告工作”。下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。“83年《法院组织法》第17条仅删除了79年《法院组织法》第17条第三款，即”各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理“，其余的完全照搬。

　　3.结论

　　前三部《宪法》都规定了最高人民法院和国务院一样要向全国人大及其常委会“负责并报告工作”，而82年《宪法》第93条规定了国务院对全国人大及其常委会“负责并报告工作”，第128条却规定了最高法院对全国人大及其常委会负责，去掉了“报告工作”四个字，这是立宪者对国家机关性质的认识的进步。79年《法院组织法》规定法院要向同级人大及其常委会“负责并报告工作”，这是符合78年《宪法》的。然而在82年《宪法》已经对这一关系作出了如此明显的改动后，全国人大常委会修订的《法院组织法》仍然规定法院应该向同级人大及其常委会“负责并报告工作”，这不能不说是漠视《宪法》的这一修订，不顾根本大法的客观存在而想当然地进行修订，导致该规定与现行《宪法》第128条严重抵触。从理论上说，“报告工作”也不适合法院。因为法官并不对院长负责，下级法院并不对上级法院负责，而“报告工作”的可能后果是如果报告不能被通过，法院院长就要承担一定责任。而由法院院长对他并不负领导责任的本院法官和下级法院的审判工作负责，这是于理于法都说不通的。因此，法院只应对人大“负责”而非“负责并报告工作”。

　　（三）关于民主集中制的不同表述

　　54年《宪法》第二条规定，全国人大、地方各级人大和其他国家机关，一律实行民主集中制。75年《宪法》第三条和78年《宪法》第三条都作了与此相同的规定。82年《宪法》第三条则规定，国家机构实行民主集中制的原则。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

　　可以明显看出，前三部《宪法》都规定了国家机关一律实行民主集中制，且没有对这一民主集中制的含义进行说明。相比之下，82年《宪法》的规定更科学，因为它只规定了国家机构实行民主集中制的原则而非国家机关一律实行民主集中制，这是基于对各个国家机关行使国家权力性质的科学认识。“具有决策权的党的组织机构和具有立法权的国家权力机构，他们追求的是政治方向的正确，重大决策的科学和法律的公正与权威性，这就要求集思广益，决策问题考虑周详”，“因而，这些机构中实行以少数服从多数原则为基础的民主集中制（委员会制）”，“国家行政机构作为国家权力机关的执行机关，它追求的是工作效能，要求权力集中，行动迅速，责任明确，因而实行首长负责制。”[6] 相比之下，司法机关由法官个人对法律和案件负责，不对院长负责，没有立法机关式的民主，也没有行政机关式的集中，因此，民主集中制不适合司法机关。 82年《宪法》第三条第二、三、

　　四款中还对民主集中制进行了解释：即在人大和同级国家机关这一横向国家权力体系和中央与地方、上下级行政机关的纵向权力体系中实行民主集中制原则。

　　由此可见，在国家权力体系中实行民主集中制原则在很大程度上是排除了法院的，仅在法院由人大产生这一层次上实行民主集中制，法院内部体制并不实行这一原则。因此，才有82年《宪法》一改前三部《宪法》的表述方式，承认了司法机关和司法权的特殊性。

　　（四）违反宪法规定者一律无效

　　正如本文已经论述的，无论是关于质询对象的规定，还是法院与人大的关系，以及民主集中制的规定，都体现了宪法制定者对于法院以及司法权的特殊地位和性质的科学认识。可以说，这些规定是宪法制定者的一种精心安排，是对我国政体和国情的深刻认识，是历史的进步。然而，全国人大常委会在82年《宪法》生效后的历次立法或修改法律的行为却无视82年《宪法》的改变，所制定或修改的《地方组织法》、《法院组织法》等法律以及议事规则均违反了《宪法》，全国人大制定的《全国人大代表法》也违反了《宪法》。具体论述如下。



　　1.关于如何解释最高权力机关的违宪行为，学者对此形成了对立的两种意见，本文在第三部分已进行过描述。童之伟认为，《地方组织法》规定人大可以质询法院是对《宪法》的一种发展和进步，应当以适当的方式变更《宪法》第73条。这一观点值得商榷。“英人以为纵可视为违反宪法之法律，既为国会之所制定，即为主权者最新之意思表示，对旧法之宪法的法规应有优先的效力，法律上毫无答疑。”[7]这一观点与童教授的观点很相似，都赞同新法优于旧法。然而，正如童教授也指出的，我们不能把英国式的制度照搬来中国。英国是不成文宪法的典型国家，其宪法是柔性宪法，因此，英国的宪法是以一般法律形式表现出来的，其制定、修改的程序及法律效力都同于普通法律，因此，英国国会所通过的一般法律只要具有宪法性都称之为宪法性法律，既然与在此之前的宪法性法律等效，自然可以对其进行修改，即新法优于旧法原则。然而，我国是大陆法系国家，我国宪法是成文宪法，是刚性宪法，与英国宪法正好相反，因此，新法优于旧法这一原则自然不适用于我国的新（普通）法和旧（宪）法之间的关系。同为大陆法系的法国，“宪法与法律有本末轻重之别，赋予宪法以特别优越之效力，非依宪法会议不得修正之。”[8]因此，即使是制宪、修宪主体的全国人大，其通过的法律，除非是以修宪程序（必须由全国人大常委会或1/5以上全国人大代表提议，并经2/3以上全国人大代表通过）通过的宪法修正案，都不得对宪法作出任何修正和进行违反宪法的规定，更遑论只是全国人大常设机构的全国人大常委会了。

　　2.尽管全国人大及其常委会的权力在理论上是全权性的，但在《宪法》设计上，为了国家权力的科学行使，把司法权赋予了法院和检察院，把行政权赋予了政府，人大只享有包括立法权在内的除司法权和行政权之外的其他权力。因此，人大的权力并不是无限的，“它的权力应当首先在宪法范围内行使。尤其是事关人大本身和其他国家机关的权力关系问题，人大必须恪守宪法确定的权力范围，不得随意侵犯其他国家机关的权力。否则，宪法确定的国家机关体系，特别是人民代表大会制度本身必定受到破坏。”[9]周永坤等还认为，首要原则是《宪法》，人民高于人民代表和人民代表大会，《宪法》就是人民给人大的“指示”，是人民治“人大”的规则。因此，全国人大及其常委会改变《宪法》所规定的人大与法院的关系便是违反人民的“指示”，就是对其权力来源者的一种挑战。

　　3.全国人大及其常委会这一违宪立法行为和其作为《宪法》监督者的法定角色是严重抵触的。《宪法》第62条赋予全国人大的职权的第二项就是“监督宪法的实施”，第67条赋予全国人大常委会的职权的第

一项即为“监督宪法的实施”，作为监督《宪法》实施机关的全国人大及其常委会，本身是否需要遵守《宪法》呢？任何一个理智健全的人都会作出肯定的回答。事实上，作为《宪法》实施的监督机关，全国人大及其常委会无疑应该以身作则，自觉和带头遵守《宪法》，其他机关和个人违反《宪法》都要受到全国人大及其常委会的监督，监督者自身更要遵守《宪法》规定了。这也是《宪法》第五条第三款、第四款所明确规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”以此推之，全国人大及其常委会也不例外，也必须遵守《宪法》而不得违反《宪法》。

　　基于此，笔者认为，违反《宪法》规定者一律无效。确立美国联邦最高法院地位的马歇尔大法官曾经指出，“是由宪法控制任何与其不符的立法，还是立法机构可以通过一项寻常法律来改变宪法。在这两种选择之间，没有中间道路。宪法或者是至高无上、不能被普通方式改变的法律；或者它于普通法律处于同一水准，可以当立法机构高兴时被改变。如果是前者，那么与宪法相互冲突的立法法案就不是法律；如果是后者，那么成文宪法就成为人们的荒谬企图，被用来限制一种本质上不可限制的权力。”接着，马歇尔论证了宪法的神圣性，他指出，“宪法构成国家的根本法和最高的法律”，“违反宪法的法律是无效的”。[10]这一理论同样适用于中国。基于此，笔者并不赞同童之伟认为应当修改《宪法》第73条以迁就《地方组织法》的观点。《宪法》之所以不同于普通法律，其效力高于普通法律的依据在很大程度上就来源于制定和修改的程序严于一般法律：一般法律议案的提出和通过所要求的代表数都远远低于《宪法》，因此，当然不能通过一项一般法律来改变《宪法》。这就只能是马氏所说的前一种情况了，即违反《宪法》的法律是无效的，这在《立法法》第78条中已规定得非常清楚。 汉弥尔顿也指出，违宪的立法是无效的，“如否认此理，则无异于说：代表的地位反高于所代表的主体，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民。”[11]因此，《地方组织法》中规定的地方人大可以质询法院的规定与《法院组织法》中规定的法院向同级人大及其常委会“负责并报告工作”的规定都应当被视为违宪而宣布无效。

　　五、法院与人大的关系不同于政府与人大的关系

　　在论述了很多法律规定与82年《宪法》严重抵触而归于无效之后，笔者试图从理论上证明82年《宪法》作出如此多改动的依据和基础，即司法权的特殊性。

　　《宪法》第三条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”各级法院的院长和同级行政机关的首长一样也由人大选举产生，是民意的产物，如最高人民法院院长每届任期同全国人大每届任期相同，连续任职不得超过两届。这似乎表明，在同人大的关系上他们表现得完全一样。但实际上由于法院和政府各自的性质、地位和职能决定了他们与人大的关系并不相同。理由如下：

　　1.人员的任免不同。国务院和最高人民法院都由全国人大产生，但是国务院总理由国家主席提名由人大决定的，而最高人民法院院长却是同国家主席一道由全国人大直接选举产生的。全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长，而对于最高人民法院仅规定了罢免最高人民法院院长。这说明人大对其产生的同级国家机关的人员的罢免这一监督方式是不同的，行政权极易膨胀的特性决定了人大对行政机关的组成人员也需要直接进行监督。

　　2.监督方式不同

　　（1）有无撤消权不同。全国人大及其常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，但是具体的监督方式却不一样：全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，因为国务院是其执行机关，对于只具有指导关系的下级人大，它还有权撤消省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。然而对于由其产生、向其负责的最高人民法院，《宪法》并未赋予全国人大常委会撤消法院的判决或裁定。《宪法》第104条对地方各级人大常委会的监督职能也作了同样的规定，但标准不再是违法，而是“撤消本级人民政府的不适当的决定和命令”和“撤消下一级人民代表大会的不适当的决议”。《地方组织法》第四十四条也作了同样的规定。此处的“不适当”概念更强化了这一监督方式的不同：即在全国人大常委会的职权中有权撤消国务院和省级人大通过的决议、命令时的标准是违法，这一标准是确定的，即以法律为依据；而在地方人大常委会的职权规定中，宪法更进一步赋予其自由裁量权，即只要他认为“不适当”的就可以予以撤消。而对于法院的判决和裁定，同级人大还是上级人大都无权予以撤消，无论该判决或裁定是违法还是不适当的，只能通过法院内部的上诉、申诉等纠错程序予以解决。

　　（2）“负责并报告工作”和“负责”。《宪法》第九十二条规定了国务院要对全国人大及其常委会“负责并报告工”，第128条规定最高人民法院对全国人大及其常委会“负责”，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关“负责”而无“报告工作”。可见，法院与政府对人大的“负责”方式也是有明显区别的。（详细论述见本文第四部分第二节。）

　　3.在民族自治地方的地位不同。《宪法》第112条规定，“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”对“自治机关”的范围的界定排除了法院，尽管法院也是民族自治地方的国家机关的重要组成部分。其原因在于：“在包含民族自治地方的全国行政区域内，都要保证宪法和法律一体遵守和执行，以维护社会主义法制的统一和权威。这就要求不仅要有统一的宪法和法律，而且要有保障宪法和法律一体遵行的统一的审判机关和法律监督机关，不受行政机关和任何团体或个人的干涉地统一行使审判权和检察权。”[12]这说明立宪者是把法院和政府区别开来对待的。这一区别具体表现为：（1）自治权不包括司法权。自治权包括自治立法权和自治行政权，是自治地方之所以区别于其他地方的重要权力，是地方化和自治化的权力。司法权是最终权力，必须由法院统一行使，不能地方化。（2）自治机关的任务。《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《自治法》）第七条规定，“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”可见，行政机关和人大是要完成任务，而法院是没有上级交给的任务的，只是履行法定的职责而已。（3）人员组成要求。《宪法》113和114条规定，自治地方的人大常委会中应当有自治民族的公民担任主任或副主任，自治地方的政府则必须由自治民族的公民担任主席、州长或县长 ，自治地方的法院的领导人员和工作人员中“应当有实行区域自治的民族的人员”，相比之下，对法院领导和工作人员的民族资格要求较低。以上区别都是法院为维护法制的统一性和法律的权威性的内在本质的要求。因此，法院只能对法律负责，不能自治化和地方化。

　　4. “执行机关”的含义不同。一些学者认为，法院和政府一样都是同级人大的执行机关。 ○1如此把法院简单地归为人大的执行机关会造成对法院性质认识的混淆。的确，政府和法院都是国家机关，都要履行国家所赋予的职能，都要涉及法律的运用，而法律都是全国人大（也包括其常委会）制定的。然而，政府不但要执行全国人大及其常委会通过的

以法律形式表现的决定，要执行本级和上级地方人大及其常委会通过的以地方性法规、自治条例、单行条例形式表现的决定，还要执行本级和上级人大（包括全国人大）及其常委会作出的一般决议和命令。如《地方组织法》第五十九条规定，地方各级人民政府的职权之一便是执行本级人大及其常委会的决议。而法院在审判中运用的法律只能是全国人大及其常委会通过的法律，以及本级和上级地方人大及其常委会通过的地方性法规、自治条例和单行条例，而对于人大及其常委会包括全国人大通过的一般决议和命令也无适用的义务，这也是法院依照法律进行审判的职能决定了的。因此，法院这一“执行机关”只能是“执行”严格意义上的法律，与政府的“执行”不同。

　　5.司法权与行政权的性质不同

　　（1）司法权具有终局性而行政权不具有终局性。首先，就司法权的外部联系而言：《宪法》第

　　126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”因此，司法权所作出的判决和裁定具有终局效力，其他任何机关都无权改变，包括产生它的人大。即使出现错案，也只能通过司法权的内部运作如上诉、申诉等程序进行纠正。因此，司法权对外是独立的，具有最终效力。而行政权只是对人大通过的法律、法规以及决定、命令的执行权力，人大可以随时对这一执行权力进行纠正，有权改变或撤消其违法或不适当的决议或命令，因此，行政权不具有终局性。其次，就司法权的内部联系而言：各级法院的审判均由法官依照法律独立审判并由自己署名负责，不向院长请示，下级法院也无须向上级法院请示，反过来说，院长和上级法院都无权指示本院法官和下级法院对具体案件应如何判决。而行政权的行使则不一样，请示和指示已经成为行政机关内部和上下级之间下属和领导的办事程序，其行政行为一般都受制于本机关首长和上级行政机关。[13] 因此，无论从司法权的外部性还是内部性联系而言，司法权都具有终局性，在此意义上，行政权都不具有终局性。

　　（2）司法权的威胁性远小于行政权。首先，从质询制的产生和逐渐强化历史可以看出，正是因为行政权的逐渐膨胀和坐大，才产生了议会质询政府以控制和监督政府的制度。行政权的膨胀在我国也不例外。同时也正是基于扶植弱小的司法权这一考虑，西方国家都排除了对法院进行质询。其次，司法权是被动的，而行政权是主动的。由于法院实行不告不理，只要公民没有起诉至法院，法院对于公民的权利可以说根本没有侵害的机会。而行政权在很大程度上都是主动行使的，涉及社会生活的方方面面，可以说无所不包，从概率上说，行政权侵害公民权利的机会大大增加。再次，行政机关拥有很多权力和大量社会资源，司法机关所拥有的权力和资源却少得多。“司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会力量与财富，不能采取任何主动行动”。[14]因此，司法权比较行政权而言威胁性很小。

　　6.宗旨和目的不同。行政机关以“效率”为宗旨，执行某项法律或政策的目的是为了增进社会利益和促进社会的进步，是为了大多数人的利益，是积极性的。司法机关则以“公平”为其宗旨：目的是保障个体得到公平的对待，从而防止再起诉讼，是消极的。

　　综上所述，由于司法权和行政权的性质存在着的诸多不同，以及法院与人大和政府与人大这两对关系也有很大差异，决定了我们不能由人大可以质询政府这一制度就当然地推演出人大也可以质询法院。

　　六、人大不应质询法院

　　（一）如何解决“反多数难题”

　　美国宪政学者提出的“反多数难题”是指，立法是多数人民意志的表达，而美国法官则可以根据自己对宪法的理解来判定它违宪无效。就美国的宪政实践而言，确实提出了令人困惑的悖论：非民选法官往往比民选的立法机构更好地保护了民众的权利。据学者分析，原因在于：一是付诸于民意代表（立法部门）。成本太高，因为立法部门往往是国家机关中效率最低的；二是政治考虑最简单的办法便是付诸选票，结果就会出现美国人最担心的“多数暴政”。[15]

　　中国尽管不存在美国式的法院和国会分权与制衡，但同样存在这一“反多数难题”，即作为民选机关的人大无权改变非民选法官所作的判决或裁定。通过进一步分析我们可以发现，立法机关是民选机构，代表民意（公意），因此，他们制定和执行法律时考虑的一般是社会正义，或者说是大多数人的正义，目的是为了增进社会利益和促进社会进步。然而社会利益是每个个人利益的组合，社会正义也是个体正义所构成的，促进社会利益的同时也要保护个体利益，然而在促进社会利益时会不可避免地损害部分和个人利益。这时候就需要有一种力量对个人利益或少数人的利益进行保护，否则难免会导致“多数人的暴政”。这一种力量与立法机关促进社会利益之间是相辅相成的关系，后者是正面的促进，前者是通过反面的保护作用进行促进，但两者都不可缺少，这就是司法权的运用。正因为司法机关以“公平”和“正义”为宗旨，在保护个体利益方面发挥着重要作用，所以即使是代表多数人意志的立法机关都无权干涉或改变其决定，因而赋予司法权的终局效力。正如德沃金指出的，“宪法，特别是权利法案，是被设计用来保护公民个人和团体以反对大多数公民可能要去制定的某些决定，甚至大多数人认为它是社会普遍的和共同的利益的决定。”[16]这就是法院的作用。因此，我们可以说，立法机关代表的是公意（民意），而司法机关代表的则是个体正义。

　　基于这一认识，即使作为法院监督机关的人大，其监督权也受到制约而不能任意行使。因此，我们不能把公意（民意）凌驾于个体正义之上。因此，代表公意的人大就不能对并非代表公意的法院进行质询。

　　（二）从质询的形式看，中国的质询案必须用书面提出，回答则可以是书面的也可以是口头的。由于质询制度要求口头答复必须由被质询机关的首长亲自到会作答，这就要求首长对本机关的工作情况有全局了解和总体把握，符合政府的首长负责制这一领导体制，而法院并不实行首长负责制而实行法官个人负责制，院长所管理的只能是本院的行政事务而非具体的案件情况，院长不可能也不应该知道具体案件情况，因此，不应该由院长进行口头答复。其次，书面答复要求受质询机关提交书面材料，很显然，这一书面材料也是以整个机关的名义作出的。行政机关的公文都需要行政首长签署，而法院的判决和裁定的署名人是承办案件的具体法官而非院长，院长不能以法院院长的名义签署任何判决和裁定。因此，无论是口头答复还是书面答复的性质都决定了法院不能作为质询对象。同时，这也是由质询对象的特点所决定了的。质询是对整个机关的质询，如对政府的质询而不是对政府某个工作人员的质询。政府对外是作为一个整体形象出现的，其生效的行政决定是以整个机关的名义作出的，而法院的生效裁判并非以法院的名义作出，而是以具体承办法官的名义作出。

　　（三）从质询的后果看，人大也不能质询法院。质询是对被质询机关首长的质询，对质询不满意的可再次要求质询，如果仍不满意的，现行法律并未规定后果，但从质询这一刚性监督方式的本意和国外质询制的实践看来，被质询机关首长应负一定的政治责任，有可能导致其首长被弹劾（我国也有这样的案例），这一后果是法院所不能承受的。1.从法院内部来说，法院并不实行首长负责制，院长只负责行政事务，除非院长自己当法官，他不会也不应当涉及具体案件的审理，也就是说，院长并不是案件的责任人，责任人只是承办案件的具体法官，因此，人大质询法院，由院长来承担非其本人所审案件的责任，这完全混淆了责任人，与“判

者不审，审者不判”如出一辙。2.从上下级法院的关系来说，人大也不能质询法院。由于上下级法院之间的关系是监督关系而非领导关系，上级法院对下级法院的错案、冤案不应当负责，人大也不能通过质询上级法院的方式来监督下级法院。因此，如果硬要对法院进行质询，势必意味着法院院长要对该院法官和下级法院法官的审判行为负责，从而导致其基于责权利一致的考虑必然强化其内部领导体制，最终使法官陷于行政机关式的科层体制中而不能真正做到对法律负责，使司法独立成为一句空谈！

　　（四）关于个案监督。很多学者主张人大对法院进行个案监督，实践中也出现了一些人大代表以个案监督的方式对法院进行监督。据称，个案监督是人大对法院所享有的监督权的本意。笔者认为，这一观点值得商榷。人大对其他国家机关的监督中，监督主体包括人大作为监督主体和人大代表单独或部分联合作为监督主体。人大整体作为监督主体的情形较多，如《宪法》所赋予人大及其常委会对其他国家机关的监督权都是人大作为整体享有的监督权，如解释宪法和监督宪法实施、撤消同级政府违法和不适当的决议和命令等。人大代表单独或部分联合作为监督权主体则必须有法律明确规定，如全国人大开会期间，一个代表团或三十名以上代表有权提出对国务院及其各部委的书面质询案，人大代表有权提出对其他国家机关的询问等，都是法律明确规定的。作为后者这一监督主体，能否在法律未明确规定的情况下行使监督权呢？比如人大代表能否自行解释《宪法》、制定法律，或者撤消政府的决议和命令呢？显然是不能的。因此，作为人大代表或部分联合代表这一监督主体所行使的监督权必须有法律的明确规定，即必须是法律明确授权给代表单独或部分联合代表的权力，否则，这一监督主体不能当然地行使作为人大整体所享有的监督权。这些学者所推崇的人大代表享有的个案监督权是否有法律依据呢？在现行法律体系内是找不到依据的。此外，人大和法院工作机制的不同也决定了人大代表不能对法院进行个案监督。人大的任何决定都必须通过民主集中制这一方式作出，而法院审判案件则由法官个人负责制，即使是合议庭所审案件，在合议庭范围内也实行民主集中制原则，但这并不是整个法院意义上的民主集中制。因此，以人大的民主集中制原则来对法院的法官个人负责制进行监督是不必要的。从设立法院的初衷即可看出，之所以宁愿由法官以个人负责制来审判案件而不将案件审判付诸公意进行表决，就在于成本太高和容易导致“多数人暴政”。因此，如果非要以人大的民主集中制来监督法官的个人负责制，我们也就不需要有设立法院这一多此一举、劳民伤财的举动了。因此，无论是人大作为整体还是人大代表单独或部分联合都无权对法院进行个案监督。

　　因此，基于法院地位的特殊性和质询制度的特点，人大不应该质询法院。

　　七、人大如何行使对法院的监督权

　　正如上文已经分析的，现行法律规定人大可以质询法院的规定与《宪法》相抵触而无效，法院与人大的关系不同于政府与人大的关系，由此并不必然推出人大也可以质询法院；从理论上说，法院行使司法权的特殊性质也不适合接受人大质询，因此，人大无权质询法院。然而，基于我国的政体是人民代表大会制度，其它国家机关都由人大产生，向人大负责，接受人大监督这一制度建构，《宪法》明确规定了法院由人大产生，受人大监督，向人大负责。对于人大监督，肖蔚云认为包括三种监督方式：即法律监督、工作监督和人事监督。[17]这是人大对由它产生的国家机关都享有的监督权。按这一监督模式，人大如何对法院进行监督呢？首先，关于法律监督，由于人大有权制定法律且监督法律的实施，因此人大常委会有权撤消下级人大和同级政府制定的违法或不适当的决定和命令，但对于法院却无权撤消其裁判。（详细论述见本文第五部分第二节。）事实上，法院审判具体案件时必须依据法律，必须遵守而不得违背法律，而法律又是人大制定的，这实质上就是人大对法院的法律监督。其次，关于人事监督，肖蔚云认为包括对产生、负责和监督三个环节。由于人大常委会享有对同级法院法官的任命权的罢免权，完全可以在人事上对法院进行监督。最后，关于工作监督，也就是本文所要论述的监督方式。笔者认为，人大的监督方式按照其是否直接对被监督者产生法律效力而分为直接监督方式和间接监督方式。如人大撤消政府的决定和命令、审议工作报告、质询等方式就是直接监督方式。为什么不能对法院采用直接监督方式呢？由于人大对法院的监督是以上位机关的身份所进行的监督，在监督中必然带有强力后盾，对监督内容不满的还会带来否定性后果，在这一监督模式下运作的司法权必然是已在一定程度上变异了的司法权，不再是《宪法》意义上的独立的司法权。因此，基于国家权力的分工机制和保证司法权的真正独立，人大对法院工作的监督方式应该实行间接监督方式而非直接监督方式。

　　由于本文是从人大是否应当质询法院这一角度来展开论述的，而质询制度实质是人大对政府工作的一种监督方式，因此，有关法律监督和人事监督方式就不属于本文要论述的范围，本文的目的是要提出人大对法院的工作的一种监督方式。在排除了质询这一直接监督方式之后如何体现人大对法院工作的监督权？笔者认为现成的法条可以利用：《全国人大组织法》第17条和《地方组织法》第29条都规定了询问制度，即各级人大（包括全国人大）在开会时，代表可以向同级有关国家机关进行询问，有关国家机关必须进行回答。询问（inquiry）是指“代议机构议员或人民代表大会代表在开会期间向国家行政或司法机关提出咨询性问题的制度。询问的目的一般是为了获得对行政机关处理的某件事情的背景材料和有关的细节及技术性问题的信息，以便议会在作出决定时有充分的根据，同时也可了解政府决策是否有充足的法律依据和事实基础。也属于议会监督政府工作的一种形式。”[18]询问制度的本意是为了了解行政机关的工作情况，是对行政机关的一种柔性监督方式，也是一种间接监督方式。《全国人大议事规则》第41条规定，全国人大各代表团审议议案和有关报告的时候，有关部门应当派负责人员到会，听取意见，回答代表提出的询问。主席团和专门委员会对议案和有关报告进行审议的时候，国务院或者有关机关负责人应当到会，听取意见，回答询问，并可以对有关议案作补充说明。因此，可将询问制度移植过来，由人大对法院的工作进行监督，了解其案件情况。实行询问制度应注意的事项是：所询问的案件必须是已经审结的案件，而不能是还未审理或正在审理的案件，否则可能影响法官公正判案。通过询问制度，让人大代表了解法官所判案件的情况，既能达到监督法院的效果，防止法官暗箱操作以至司法不公（因为一切丑恶都是见不得光的），又可以有效地保证司法独立和法官独立审判，是这两者的完美结合。

　　询问制度的优点具体表现如下：

　　1. 法律之间严格保持了一致，既符合《全国人大组织法》第17条和《地方组织法》第29条有关询问制度的规定，又不违反《宪法》和《全国人大组织法》有关质询制度的规定，使法律体系达到内在一致和协调而趋于完善； 2. 正确理解了人大和法院的关系，法院只对法律负责，通过对法律负责来实现对人大负责，这不同于行政机关式的向人大负责，能够保证法院独立审判的法律地位；3. 符合两种监督方式的性质：质询和法律议案都属于议案，是各级人大及其常委会的一种刚性监督方式，而询问不具有议案和监督的性质。提质询案的目的是要纠正被质询对象的违宪违法行为和工作中的重大失误，由于人大无权撤

消法院的裁判，法院也就不能接受质询，而询问是在人代会或人大常委会会议期间审议议案或报告时对不清楚的问题进行了解，这适合人大了解法院的工作情况，是人大行使其监督职权的表现；4.从对象上看：质询一般是针对整个机关而言的，是对整个机关的工作进行的质询，而法院的裁判是由具体承办案件的法官作出，以法院作为质询对象也就不能达到质询效果。而询问制度可以询问该机关的任何人，适合法院的法官个人负责制；5.方式简便易于操作：提出质询的主体资格要件有一个代表团、30名以上代表、10名以上代表、以及常委会组成人员5人或者3人联名等，而询问则没有法定人数的规定，可以一个人提出，也可以几个人联合提出，可以为人大代表很方便地了解法院的案件情况提供制度便利。

　　当然，本文对人大询问法院制度的设想只是一个雏形，具体如何进行询问等微观的程序的设计还需作进一步研究。

　　八、结语

　　无论是从理论上对法院及司法权在国家机构和国家权力体系安排中的特殊性进行分析，还是从我国现行立法的演变规律来看，我们都必然得出以下结论：即法院不应当成为受质询的对象，我国的质询制度不应该将法院纳入其对象进行规定，人大对法院的监督方式应该采用询问制度。

　　参考文献：

　　[1] 北京大学法学百科全书编委会：《北京大学法学百科全书。宪法学行政法学卷》，北京大学出版社1999年版，P712。

　　[2] 参见林纪东著：《比较宪法》，五南图书出版公司出版，P385-386。

　　[3] 参见林纪东著：《比较宪法》，五南图书出版公司出版，P384， P386-387。

　　[4] 李晓斌：《对“人大”质询法院的质疑》，《法学》1996年第9期。

　　[5] 童之伟：《理顺关系　摆正位置-评人大代表质询法院引起的争论》，《法学》1997年第9期。

　　[6] 刘炳香：《论首长负责制与民主集中制的关系》，《理论前沿》1997年第21期。

　　[7] 罗鼎：《美国宪政上司法权之优越（摘要）》，载于何勤华、李秀清主编：《民国法学论文精粹。宪政法律篇》，法律出版社2002年版， P972。

　　[8] 罗鼎：《美国宪政上司法权之优越（摘要）》，载于何勤华、李秀清主编：《民国法学论文精粹。宪政法律篇》，法律出版社2002年版， P972。

　　[9]周永坤、朱应平：《否决一府两院报告是喜是忧》，《法学》2001年第5期。

　　[10]转引自任东来、陈伟、白雪峰等著：《美国宪政历程：影响美国的二十五个司法大案》，中国法制出版社2003年版，P36。

　　[11] （美）汉弥尔顿、杰伊、麦笛逊等著、程逢如等译：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，P391-392。

　　[12] 杨侯第主编：《民族区域自治法教程》，法律出版社1995年版，P59.。

　　[13] 参见张镜影著：《比较宪法》（下），黎明文化事业公司1983年版，P618-619。

　　[14] （美）汉密尔顿、杰伊、麦笛逊等著、程逢如等译：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，P391。

　　[15] 参见东来：《凭什么独立的法官比民选政客更有权威》，《读书》2003年第10期。

　　[16] （美）德沃金著、信春鹰、吴玉章译：《认真对待权利》，中国大百科全书出版社1998年版，P179。

　　[17] 参见《略论人大监督的几个问题》，载于肖蔚云著：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，P788-789。

　　[18] 北京大学法学百科全书编委会主编：《北京大学法学百科全书。宪法学行政法学卷》，北京大学出版社1999年版，P638。