WTO和社会保障改革 兼谈中国社会保障 国际化问题

加入wto对我国经济发展和社会稳定的影响是全方位和不平衡的，此举不仅符合我国的根本利益,而且将使我国的各项政策更加符合国际惯例。本文主要对国际和国内的社会保障近几年来的改革动态和发展趋向进行简要介绍，目的在于考察我国在加入wto过程中因为经济制度和政策的不断调整，给社会保障改革带来的机遇和挑战。

一

世界各国社会保障的范围和内容不一，概念界定不尽相同，制度框架也都有自身的特点，原因是其脱胎于不同的经济和政治制度，有着不同的社会和文化背景。社会保障给大家的第一感受，即它是研究社会问题的，不少人对这个问题很感兴趣，但认为它仅仅解决职工的生活问题。这里先阐明一个观点，就是社会保障不仅与政治、文化有着密切的关系，并且还受到经济发展和社会环境的推动和制约。社会保障制度既是一种社会制度，也是一种经济制度，社会保障学绝不仅仅或并不主要是研究社会安全的科学，而是一种思维方式，确切一点说，是研究人类理性选择的思维方法，有着广阔的发展空间，这些似乎已被世界社会保障发展的历史所明证。
社会保障从产生至当今，已经发展成为一个巨大的潮流。随着世界经济格局和各国改革政策的调整，社会保障的制度框架、主要项目及运作方式也已出现趋同的态势，尽管其变革的节奏要慢于经济和文化的改革，但可以预言，不久的将来可能需要一个通行的规则，因为人们希望它与经济制度呼应，与其他社会政策互动，期望它有一个共同的准则，发挥更加积极有效的作用。社会保障制度对经济社会的发展不是推动就是制约，它与经济社会制度的关联，必然使之成为诸项制度或政策平衡的重要因素，并反映并体现人们的共同愿望。
19世纪80年代德国政府为维护统治，缓和阶级矛盾，牟取高额剩余价值，迫于无产阶级的斗争，建立了社会保障制度。此后的半个多世纪内，西方国家纷纷效仿，创建了自己的社会保障制度，初步建立起现代社会保障体系。西方国家这套制度对缓解劳资矛盾、促进社会稳定起到了“安全网”的作用。本世纪80年代以来，不少国家特别是部分发达国家相继出现支付问题，发生了社会保障财政危机，不得不进行一系列制度性改革。
2000年上半年笔者赴美访问，研究美国社会保障改革的基本走势和相关政策。一位金融专家画了一个抛物线，简要介绍了美国社会保障的百年历史。他说，1900年到1935年美国没有社会保障，只有一些雇主建立的企业福利保障。罗斯福新政期间，为了缓解经济衰退和社会动荡问题，政府制定《社会保障法》并大力发展各项社会保障计划。60年代，美国社会保障建设进入高峰，但由于财政不堪重负，随后即逐渐回落。现在，他们国内正进行社会保障是政府办还是市场办的辩论，据说争论还相当激烈。这位专家介绍，40年代人们偶然从税法401k中发现了新的机遇，开始利用延税政策发展雇员退休金计划，并且在政府推动之中对传统的待遇型（db）企业保障制度进行了改造，创造出符合各方利益原则、具有当代保障特征的缴费型（dc）计划。克林顿执政以来，美国经济持续发展，雇员退休金个人账户增值很快，dc计划几乎为所有企业的雇主和雇员接受，并已成为企业分配和吸引人才的重要手段，给美国金融市场特别是资本市场和保险市场的发展带来了无限生机。目前，美国私营养老基金的总量已经超出公营养老基金，雇员退休金制度中的dc型计划总数也已大于db型计划，形成了国家保障基本生活，雇主和雇员共同建立补充机制，雇员个人参加养老储蓄的三个支柱的框架。如此可见，美国专家画的那条抛物线，实际上是一条社会保障的回归曲线。这条曲线既说明了美国社会保障的走势和趋向，也说明了公营制度与私营制度的结构调整及演变过程。
智利前劳动部长曾谈到，他在80年代初即设计并领导了智利的社会保障改革，建立了大家都很赞同的社会保障体系。现在他主持的cato研究院的主要任务之一，就是把智利社会保障市场化改革的经验推介给其他国家，并加大其对经济成长的贡献率。据介绍，目前秘鲁、巴西、阿根廷、玻利维亚已进行类似改革，加拿大在调整养老金计划缴费标准之后，制定有关税收优惠政策，迅速建立了政府雇员、教师、警察以及一些行业的私营养老金计划，使之得到“爆炸性”发展，澳大利亚不仅建立了相当于社会平均工资25%的低标准基本生活保障制度，而且在此基础上建立了强制性的私营养老金制度。英国两项基本养老保障的待遇水平稳定在社会平均工资的40%左右，政府利用税收杠杆刺激雇员参加，最大限度地减轻国家财政负担。波兰等一些东欧国家先后改革社会保障体制，在完善基本养老制度的同时，以个人账户管理为基础分别采取强制和自愿的办法建立了公营和私营两项养老金制度。现阶段，世界各国都在逐步削减社会福利待遇，改革“福利国家”制度的弊端，南美、北美、东欧、西欧、澳洲、非洲以及亚洲很多国家都在进行社会保障改革，全球范围内的制度调整似乎汇向同一方向，形成了社会保障的国际化潮流。
社会保障改革的国际化趋势，通过发达国家改造原有的制度和发展中国家建立新的制度体现出来，主要有两个特征：一是制度结构的多元化。很多国家都十分推崇世界银行提出的“三个支柱”框架，尽管各国的划分方法有所相同，但几乎都把国家负担的基本保障与雇主或雇员承担的补充保障分割开来，形成一个多元重叠或多柱支撑的结构；二是资源配置的市场化。这方面很多国家加大了两项改革：第一是管理主体的市场化，允许企业或行业自行管理银行、保险等金融机构受托管理私营养老金；第二是投资运营的市场化，允许保障资金进入资本市场尤其是股票市场，引入竞争机制，发挥市场作用，提高资产管理的质量和水平。
综观全球经济改革的措施，分析社会保障国际化的背景，可以得出这样一个结论，就是市场化是国际化最主要的特征，它与经济一体化、金融自由化以及资源资本化的潮流，不仅是一致的而且是同步的。世界各国的社会保障改革，在不同区域、不同习俗、不同制度条件下实施，已经反映出一些共同的特点，即整体制度的多支柱、管理机构的多主体和资产分布的多市场，中国当然不能例外。除了上述特点，社会保障资金运作的市场份额、引入市场的竞争手段以及与其他制度的兼容程度也会发生历史性的变化。所有这些，能否说是未来全球社会保障通行规则的基础呢？这还有待改革的深化，也有待实践的证明。有人觉得，今天讨论这个问题可能为时过早，但我们已在进行相关的改革和调整。不管怎样，就象吃饭穿衣一样，这种趋向也可能是不以人的意志为转移的。
二

前不久看过一篇国有企业领导与民营企业老板对话的报道，双方对企业机制和各自优势进行了比较深刻的分析，值得关注的问题是国企领导将社会保障列为企业的优势和参与竞争的条件，这既让人兴奋又令人担忧。本质上，社会保障制度不仅是一项完整独立的制度，而且是一项全民可以享受的制度，由于城乡二元经济特别是国营经济制度的原因，目前社会保障的覆盖范围主要还是国有企业及其职工，民营和私营企业还没完全纳入进来。事实上，国企领导的分析与对策并没错误，他们只是充分利用并有效发挥社会保障的作用，利用这个体系实现转制和经营的目的罢了，重要的是政府社会保障政策制度的设计者和制定者，应该正视这些事实，并逐步采取措施改变这种状况。
中国社会保障制度已有50年的历史，这套制度虽具有自身特点，但主体框架和制度内容有着深厚的苏联模式的烙印。创建制度之初，不可避免地受到福利国家理论和凯恩斯理论的影响，使之带有传统的计划经济的色彩。中国社会保障的发展历程，大体经历了三个阶段。第一阶段始于50年代初，中央政府颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。这一时期中国社会保障的主要特点是“低工资、多就业、高补贴、高福利”，职工的福利待遇由国家统一规定，体现了国家对劳动者权益的保护。当然，“大锅饭”也使中国经济发展丧失了大量的宝贵时间，造成了难以摆脱的历史包袱。
为了缓解新老企业之间劳动保险费用畸轻畸重的问题，80年代初至90年代中期，全国大部分地区逐步推行了养老、失业、医疗等保险的社会统筹，一定程度上维护了困难企业职工的待遇，促进了经济改革的深化。由于企业既得利益和地方既得利益的驱动，社会统筹很快就出现了企业拒缴保费、基金收缴困难的问题。这一时期可以划为第二阶段。第三阶段从90年代中期到现在。中国社会保障改革进入了体制和制度创新的阶段，中央政府界定了社会保障的主体内容，有关管理部门针对经济改革和社会保障改革的问题，做了大量艰苦和具有创造性的工作。如：为配合国有企业改革，妥善解决下岗人员的生活保障问题，筹集了大量的失业保险资金，建立了再就业服务中心；为确保养老金按时足额发放，采取扩大覆盖范围、强化基金征缴和实行社会化发放等措施，促进了社会稳定。尽管如此，很多深层次矛盾依然没有得到解决，有些痼疾还显得越来越明朗。

中国社会保障制度改革应从基本国情出发，并对改革和发展的诸多因素作出准确判断。从当前和长远发展看，下列问题将长期困扰社会保障的改革。首先是就业压力问题。就业是社会保障的基础。中国人口基数较大，劳动力资源十分丰富，解决就业问题已经成为各级政府的重要任务。就业无论对个人还是家庭来说，都是避免贫困和消除依赖的可靠途径，对社会保障基金来说，也是增收减支的有效途径。其次是人口老化问题。人口老龄化是导致养老保险基金入不敷出以至制度崩溃的主要因素，中国采取控制人口的独生子女政策，将逐步面临比其他国家更为严重的人口老龄化。第三是人口转移问题。随着城市化进程的加快，中国农村人口非农化的问题将逐步突显出来。今后一个时期，中国城市化率的提高，将带动农村和非农人口的城镇化，加大对城镇居民为主要覆盖对象的社会保障制度的冲击。第四是保障成本问题。中国尚处在工业化中期阶段，但却已经建立了一个比西方后工业化国家成本还高的保障制度。这个制度不仅使我们背负着沉重的历史债务，而且还带来了巨大的当期支付压力，使得各地透支个人帐户储存资金的问题成为一个相当普遍的现象。
中国加入wto，社会保障改革也将面临双重的压力，一方面自我完善的问题尚未解决又必须解决，另一方面外来冲击的压力很大且很强烈，这就要求中国的社会保障改革，必须面对经济全球化和自由化的趋势，采取全新的改革措施和发展战略，建立一个稳定的发展机制。应该说，目前，中国的社会保障制度还是一项限于本土的政策制度，开放程度不大，国际化水平不高，与国际通行规则接轨的难度并不很小。因此，经济一体化对中国社会保障制度改革与调整的要求是十分迫切和现实的。
第一，经济一体化不仅使各国经济的相互依存、相互影响日益加深，而且要求各国调整和完善有关法律法规，按照平等互利的原则，处理双边甚至多边的国际经济关系。中国市场的开放，劳动力的跨国流动，必然带来养老、失业、医疗、工伤等社会保障的国际问题。近年来，中国已与德国、法国、美国、意大利、瑞士等签订双边协议，解决劳动者在对方国家就业时遇到的社会保障问题。中国加入wto以后，必须面对世界贸易组织所有成员国，并严格按照国际通行规则，遵守多边协议，承担相关责任，增加社会保障政策和法规的透明度，逐步对国外来华劳动者实行国民待遇。
第二，过去中国针对国有企业存在的问题建立了一套成本较高的社会保障制度，现在国有企业已经逐步改制，多种经济并存的格局已经初步形成，经济政策和宏观环境已经发生根本变化。如果不适时改革社会保障制度，并将过去的高成本保障扩展到民营、私营及其他企业，那么综合国力的增强，财政资源的运用，以至参与国际竞争的能力等将会受到影响。
第三，市场经济国家特别是发达国家都已改革并建立企业福利制度，这些改革搞活了企业分配，增强了企业凝聚力，增加了员工收入。中国企业的福利制度尚不完善，由于缺乏优惠政策，企业年金（或职工退休金）等主体项目还未发展，不注意解决这些问题，增加保障项目，完善激励机制，则国有企业的人才将会大量流失，国民经济的发展也将受到影响。
第四，很多国家相继采取削减本国职工工资和福利待遇的措施，逐步降低劳动力成本，增强本国经济的竞争力。中国的劳动力成本虽然不高，但企业的社会保障负担较重，不及时调整并降低企业交纳保险费的标准，企业的市场竞争力和职工的积极性将会受到影响。
上述问题既影响市场竞争，也影响政府、企业和个人的保障经济储备。同时，社会保障制度的老化，保障基金的不足，也将严重制约经济的改革与发展。可以说，从国情出发，顺应国际发展潮流，逐步采用国外通行做法和规则，稳步推行中国社会保障制度改革，不仅是一种现实选择，而且是一种必然选择。
三 社会化大生产是社会保障产生的经济条件。生产社会化的程度越高越需要社会保障，当然也就越需要先进的社会保障理论。19世纪后期，以德国施莫拉·布伦坦诺为代表的新历史学派提出了“福利国家理论”。这种理论认为，国家的职责除了维护社会秩序和国家安全外，还有一个“文化和福利的目标”，主张国家制定劳动保险、孤寡救济等法律，并由国家和社会主办一些公益事业，改善劳动者的生活质量。20世纪初，英国的费边主义者维帕夫也提出了类似的建议。同一时期，英国经济学家庇古出版《福利经济学》，提出政府主办失业、医疗、养老保险等社会保障事业的主张。20世纪40—50年代，凯恩斯的理论成为西方国家维护社会保障的主要理论依据，他主张增加公共支出（含社会保障支出），刺激有效需求，实行充分就业，对社会保障制度的发展产生了很大影响。
仅过去而言，中国的社会保障制度是一个东方大国的制度，也是一个发展中的社会主义国家的制度，其内核是国家统包，费用由国家和用人单位负担。这套制度不仅具有计划经济的特征，而且蕴含着浓厚的福利国家的思想 ，不同程度并以不同形式反映了前苏联及欧美社会保障制度的一些特点。改革开放以来，中国政府下大气力进行改革，增加了个人缴费，建立了个人帐户，但制度本身尚未发生质的变化。进一步推进社会保障改革，必须解决思想和理念的问题。
第一是一步到位建立大而全体系还是循序渐进。大多数人认为，建立和完善社会保障制度是发展市场经济的前提之一，只有健全社会保障项目和体系，才能解决社会转型过程中的各种问题。也有人认为，中国经济尚不发达，仍处在发展之中，建立和完善社会保障制度是一项长期而艰巨的任务，应当借鉴国外经验，总结有关国家的教训，依次发展社会救济、失业保险、养老保险和医疗保险，保障公民的基本生活需要。
第二是政府举办还是市场运作。大多数人认为，政府是社会保障制度的倡导者、制定者、组织者和推动者，人民相信政府，政府应当发挥主导作用。有人认为，在今天中国经济发展所处的阶段，很多国家的政府都承担着实施社会保障制度的主要责任，中国可以学习借鉴。也有人认为，前车之鉴可以启示，政府必须在制度设计及推动方面发挥主导作用，但能够交给市场的应让位于市场，不能窒息市场的动力和机会，政府只能承担有限的责任，扮演最后出台的角色。
第三是维持中等以上水平还是保障基本生活。大多数人认为，国有企业的待遇水平是历史形成的，过去老职工为国家作了贡献，现在应予维持，非国有保障不足的问题也应尽快解决。如果政府不在这些方面努力并采取相应措施，很难体现社会主义制度的优越性。也有人认为，把保障待遇和按待遇计算的缴费比例限定在较低区间，企业负担减轻，政府可能会有效地解决社会保障问题，不至于出现拖欠等现象。
第四是稳定现行做法还是进行制度创新。这是改革社会保障制度的关键。一些人认为，现行制度的思想是先进的，下一步改革应在现行制度框架内适度调整。也有人认为，现行制度实施前缺乏充分的研究论证和周密的技术设计，以至今天难以实现初衷，下一步改革应注重制度的整体协调，实行保障项目和资源的重组，打破一些旧的框框，优化保障资源配置，在保障公民基本生活的前提下，科学地进行制度创新。
一定意义上讲，进一步统一思想，树立正确理念，是推进中国社会保障制度改革的基础和关键。不解决思想认识问题，改革就没有一个明确目标，即便向前也将步履艰难。从另一个角度看，如果我们能够认真分析各国社会保障的发展趋势，仔细研究中国的基本情况，那么我们就能很好地沟通思想、交换看法，就能正确地看待社会保障的国际化潮流，并且就会比较容易地解决一些争议，自觉地调整和完善有关政策，向着顺应社会保障发展规律和经济社会发展需要的方向推进，创造出符合国外通行规则、具有中国特色的社会保障制度和体系。
总之，加入wto能使中国在一个多边、稳定、无条件的最惠国待遇原则下进行国际贸易，也将加快中国经济体制改革的步伐，有利于中国按照市场经济的要求进一步完善法制，有利于中国参与经济全球化竞争，提高企业乃至整个中国经济的国际竞争能力，有利于加快中国企业改革的国际化进程，推动现代化企业制度的建立。与此同时，大家也要清楚地看到，加入wto对中国经济和社会发展带来的压力和影响。不难判断，加入wto对中国社会保障的冲击，不仅有而且在有些方面还不容乐观。因此，我们应当充满信心，迎接挑战，抓住机遇，趋利避害，研究得力措施，加快进行改革，顺应世界各国社会保障制度调整的趋势，按照wto的要求构造适合国际通行规则的社会保障的法律和法规，抓紧完善社会保障体系，增加社会保险运作的透明度，建立管理风险的防范机制，切实维护广大职工的基本权益。此外，在扩大开放服务业的过程中，要坚持审慎原则，采取合资与合作方式，允许外资企业进入中国的社会保障服务领域，逐步打破垄断格局，引进市场竞争机制和先进管理方法，为广大百姓享受更好的保障服务，为社会保障服务业的形成和发展，为提高社会保障服务的质量和水平，创造更好的条件，打下坚实的基础。