简论公证机构的定性

　　论文摘要 中国事业单位改革，按照社会功能，把事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。而我国公证机构的改革问题，从2000年开始，国家针对公证处的现状，行政管理的单一模式，形成了行政机关、事业单位、合伙制三种模式并存的格局。同时，按照公证处所处地区的经济水平及公证处的发展状况，事业法人性质的公证处存在全额拨款、差额拨款和自收自支三种模式。而《公证法》的颁布实施则大力推进公证事业改革与发展。在改革公证行业制度建立新的运行机制和管理模式的同时，既要保证公证行业的国家性，也要体现公证行业作为专业法律职业的服务性，以保障公证行业健康有序的发展。

　　论文关键词 事业单位 社会功能 行政职能

　　一度雾里看花的中国事业单位改革，随着中央确定的事业单位分类政策的时间表——2015年，终于勾出了清晰的脉络，到2020年我国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。根据中央编办批转司法部《关于贯彻落实中发[2011]5号文件，推进公证机构改革有关问题意见的函》的通知，公证体制改革将由司法部统一制定实施意见。

　　一、事业单位改革

　　按照社会功能，事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，而事业单位分类改革就是将承担行政职能的变为行政机关，将从事生产经营活动的转为企业，保留从事公益服务的事业单位。改革的主要思路是“政事公开、事企分开、管办分离”，其中“管办分离”是改革的主体。对具有行政管理的职能，就应该政事分开，让行政职能回归行政机构；本来是市场可以做的事情，却挂了事业单位的名义，就应该彻底走向市场；对一些市场解决不了、也不愿意解决的事情，也就是公益事业，这是事业单位必须承担的责任。事业单位的公益属性，在这次改革中被特别强调，具有公益属性事业单位将因此受益，获得更多的财政保障。到2020年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

　　二、我国公证事业发展存在的体制问题

　　八十年代初颁布实施的《中华人民共和国公证暂行条例》，主要是沿袭和借鉴原东欧社会主义国家公证法律制度的模式，把公证处定性为国家行政机关，实行单一的行政化管理模式。从2000年国家针对公证处的现状，制定了《关于深化公证工作改革的方案》，从而打破了行政管理的单一模式，形成了行政机关、事业单位、合伙制三种模式并存的格局。同时，按照公证处所处地区的经济水平及公证处的发展状况，事业法人性质的公证处存在全额拨款、差额拨款和自收自支三种模式，为公证机构作出了明确的定性。改革实践证明，在我国社会尚处于社会主义初级阶段，市场经济尚不完全发达的情况下，允许与社会发展阶段相适应的多种体制的公证机构并存是合适的。但是，这种多种形式并存的公证体制模式也有很大的弊端。

　　三、对我国公证机构性质的认识——非营利性、公益性

　　所谓性质，即一事物区别于其他事物的根本属性。公证机构的性质，即公证机构区别于其他机构的根本属性。《中华人民共和国公证法》第六条规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的。依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。《公证法》第六条的完整含义揭示了我国公证机构的性质，《公证法》所有条文都是围绕第六条的内容进行阐述。
　　笔者根据自己的学习就我国《公证法》对公证机构性质的规定谈一点初浅的认识。
　　从1982年4月13日颁布实施的《中华人民共和国公证暂行条例》第二条，把公证处定性为“国家公证机关”到2006年3月1日起施行的《中华人民共和国公证法》第二条，把公证处称为“公证机构”，众所周知，我国关于“机关”、“机构”的涵义是有质的区别的。“机关”是指从事国家管理和行使国家权力的机关。包括权力机关、行政机关和司法机关。“机构”指两个或两个以上的构件通过活动联接以实现规定运动的构件组合。而在称谓发生变化的同时，又把公证机构确定为“不以营利为目的”，也就是公证机构所从事的事业属于公益性而非企业盈利性的。
　　（一）公证机构依法设立
　　明确了公证处作为国家的专设证明机构，体现了国家的意志，也就是作为专门机构代表国家行使某种特定权利。
　　（二）不以营利为目的
　　也就是说公证机构依法而设，按照市场经济规律而运行，不能单纯以追求经济效益获取最大利益为目的。在以法律保障的前提下通过证明及其他准司法活动，保障法律的实施，稳定社会经济、民事流转秩序，履行预防纠纷减少诉讼的职能作用。以维护公民、法人和其他组织的合法权益，规范民事经济活动秩序。其活动是属于公益性的，而不是国家行政机关和企业，也不是一般的社会中介组织。而公证的收费是要依据国家有关部门的规定，通过公证人员劳动所提供的法律服务满足当事人的需求，以投入相关的人力、物力、财力来完成的。所收取的费用用于补充公证活动的经费。
　　（三）依法行使公证职能，承担民事责任
　　公证处依据法律所赋予的职能，代表国家行使证明权，公证员在执业过程中不同于行政机关，所有的活动都是在法律的规范下进行，而不受任何政府机关的影响，法律法规是公证员的行为准则。在原《中华人民共和国公证暂行条例》中，对因公证处的过错给当事人造成经济损失的，实行国家赔偿制度。而《中华人民共和国公证法》则把因公证处过错给当事人造成损失的“由公证机构承担相应的赔偿责任，公证机构赔偿后，可以向有故意或者重大过失的公证员追偿。”从而界定了公证赔偿救济原则。

　　四、对公证制度改革的思考

　　公证机构是公证制度得以实施的组织载体，公证机构的性质决定着公证机构的组织形式和管理模式，决定着公证机构的经费来源、运行机制、利益分配模式和承担责任的方式等方方面面。公证机构定位于行政机关、事业法人、中介服务组织还是其它性质，将会直接影响公证行业的存在方式和发展方向，影响公证制度在社会政治经济生活中作用的发挥，直至影响公证制度存在的基础。因此，我国公证制度改革成功与否，是否能体现公证的职能，预防纠纷，维护民商事活动的正常秩序，很大程度上取决于公证机构性质的定位问题。
  　现在公证行业出现了公信力下降，公证质量和公证效率低下。各个不同体制的公证处为了生存而争案源，各展神通去拓展业务，甚至给回扣和代办费等等不正当竞争行为已严重损害了公证的形象，不能不说这与多种性质的公证机构并存有着很大关系。多元化体制下公证主体的地位和性质不统一，公证收益的归属和公证员的待遇及薪酬也不一样，公证书的效力有争议，公证承担的刑事和民事赔偿责任也不同。在我国这样一个统一的单一制国家，这不是我们应该看到的局面。所以，我国公证体制改革的当务之急就应当统一公证机构的性质，使之全部转变为事业法人性质的公证处。对于经济发达地区的公证机构，因办证收费能满足正常的机构运转，则可以脱离财政支持，对于欠发达地区的公证机构，因办证收费不能满足机构的正常运转，应给予适当的财政补助，而对于不发达地区的公证机构，财政支持要和同级行政部门实行一样的经费政策。据此，笔者认为对公证机构分别实行经费全额拨款、差额拨款和自收自支三种模式较妥。

　　五、完善政策规定，提供执业保障

　　（一）公证员权利与义务、责任与待遇的规定严重失衡，将会导致人才流失
　　1.《公证法》的颁布实施改变了过去以行政诉讼的方式对公证当事人和利害关系人的权利进行救济的模式。但也加大了公证行业的风险和责任，依据公证员违法行为的轻重，公证员分别会受到行政、民事、刑事三种处罚。然而责任的承担与待遇的提高应当是相符相承的，针对公证这一高危职业，公证员的收入与付出不成比例。没有充实的经济作为基础何谈承担如此重大的责任呢？所以，笔者建议应结合公证行业的风险特性，专门制订对公证员的执业风险的救济措施。
　　2.为了保证公证行业的长足发展，我们应当重视提高公证员待遇。在政策允许的前提下，公证员待遇应适当予以提高，使其承担的法律责任和享有的福利待遇保持平衡，以便吸引更多的人才进入到公证队伍中来，弥补当前公证员不足的现状。另外，对长期从事公证工作的公证人员而且具有一定实践经验和法律知识的同志，放宽考试标准，侧重考试范围，从专业的角度给予考虑，促使其在公证行业中发挥一技之长。
　　（二）实行绩效工资、底薪加提成，收入有差距又要适当平衡
　　在改革公证行业制度建立新的运行机制和管理模式的同时，既要保证公证行业的国家性，也要体现公证行业作为专业职业的服务性。在此基础上，对公证制度的发展与改革，适应市场经济的发展，与国际公证行业接轨，让公证行业健康有序的发展。为了激励公证员积极开拓业务，施行绩效工资制，要让收入拉开差距，但是收入悬殊过大又产生新的不公平，所以要适当平衡。通过平衡业务量，轮流值班、轮流办证，同时公证总收入按一定比例均摊，已达到公证员收入既有差距又不至于收入差距过大。
　　综上所述，在我国，我们应该大力推行事业法人体制的公证机构，对其办证收入情况不同，分别实行全额财政补助、差额财政补助和自收自支三种经费形式，以保障公证机构的业务经费和公证员的正常收入，使之能够健康发展，探索一条事业法人体制，多种经费形式并存，具有中国特色的社会主义公证制度的发展道路。