试析建立我国财政转移支付的法律监督机制

　　论文摘要 财政转移支付资金的法律监督是我国现如今面临的重点困难课题之一，它既是财政转移支付制度构建的重要组成部分，也是保障其顺利进行的关键环节，但它体系复杂、涉及面广，难以捋出清晰的头绪。本文从财政转移支付法律监督的问题、主体、内容和程序以及法律责任四个方面来探究建立我国财政转移支付法律监督机制，以期为我国财政转移支付制度的完善献计献策。

　　论文关键词 财政转移支付 法律监督 法律责任

　　财政转移支付制度在我国建设中国特色社会主义事业的过程中起着举足轻重的作用，它是指政府为实现其特定的政策目标，通过一定的渠道或形式，将一部分社会资源无偿地从一个（几个）群体转移给另一个（几个）群体 。合理的财政转移支付制度既可以有效的缩小区域经济的差距，缓解公平与效率的矛盾，也可以强化中央政府的宏观调控能力，弥补贫困地区由于资金不足所带来的缺陷，还可以正确调动下级政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环。总之，财政转移支付制度是一项利国利民的财政政策。

　　一、建立我国财政转移支付的法律监督机制的必要性

　　我国的财政转移支付制度的初衷是值得肯定的，但由于我国目前还处在社会主义初级阶段，法律制度还不是很完备健全，在实施财政转移支付的过程中存在以下的法律监督问题：
　　（一）法律位阶低，法律效果差
　　纵观世界各国的财政转移支付制度，他们的最大共性是制定较高层次的法律。如德国的宪法《基本法》规定了财政转移支付制度，美国的《联邦政府对州和地方政府的财政资助法案》对财政转移支付制度详细规定了财政转移支付的预算、分配、拨付、监督等方面的内容。而我国的财政转移支付只零散的出现在《一般性财政转移支付办法》和《预算法》，没有形成全国统一而详尽的财政转移支付专门法典。
　　（二）管理机构众多，分工不明确，没有专门的监督机构
　　目前没有专门的机构对财政转移支付进行统一安排和管理，而是由财政部、民政部、中央部委等多个部门进行管理，管理过于分散，再加上这些部门之间目标不统一、标准不合理、政策功能相冲突，不可避免出现多头申请、重复设置项目、多头审批等问题，导致资金使用的分散、浪费、低效率。
　　（三）财政转移支付制度监督效果不理想
　　我国现行的财政转移支付制度侧重于地方政府的内部监督和审计监督，由于受本身技术、职责的限制，这种非专业的监督脱离了对资金的使用效益等主题，没有针对性，不到应有的作用，只不过流于形式而已。另外人大的监督力量有些薄弱，表现为：送审的预算内容比较粗泛，审查的预算不完整，人大代表中政府官员众多，可能难以客观公正地进行审查。
　　（四）混乱的资金使用情况
　　上级政府或部门只管拨付资金，但对后期的使用情况置之不理，也没有跟踪实行有效监管，不能做到钱尽其所用，起到应有的作用。以致于出现拿了钱不办事，私分拨付资金，挤占、挪用转移支付资金，滞留、截留资金等一系列不合理的资金使用现象。笔者在实际的调查走访中了解到，有一家科研院所得到上级部门的专项拨款用以植树造林，结果单位领导以各种名义把钱花光了，却不见种一棵树苗。

　　二、明确财政转移支付法律监督的主体

　　财政转移支付法律监督的主体，即由谁来监督。如前所述，目前财政转移支付的监督由税务监督、审计监督和社会审计机构等共同构成，他们之间的职责分工不明确，造成检查计划互补衔接，不仅存在重复检查、交叉检查，而且也存在监督检查的盲点和空白点。
　　在未来的《财政转移支付法》中，既要明确财政转移的法律监督主体，也要明确规定他们之间的监督范围和职责。从理论上讲，财政转移支付的监督主体包括人大及其常委会的监督、司法监督、上级政府的监督、审计监督，财政部门内部的监督以及媒体、网络、公民的社会监督。这么多的监督主体，只有明确他们之间的权限范围，财政转移支付的法律监督才会有实效。首先，全国人大常委会成立专门的财政转移支付委员会，这主要是中央对地方对省一级财政转移支付，其职责包括负责财政转移的的法律起草、财政拨款的预算以及财政转移支付的常规检查和专项检查等。其次，地方人大常委会也应设立专门的财政转移支付监督机构，这主要是省对市、市对县的省级以下的财政转移支付，负责对本级政府及下级政府的行政单位和事业单位的财政使用进行监督。再次，各级司法监督主要是通过依法查处和审理有关财政转移支付的违法案件，对具体执行主体进行监督。再次，财政部门的监督要着重加强财政转移支付资金绩效审计机制，既要查清账目，又要提出降低财政转移支付管理成本的。最后，社会监督指各民主党派大众媒体、网以及人民群众对财政转移支付违法行为的检举、批评与曝光。

　　三、完善财政转移支付的法律监督程序和内容

　　完善财政转移支付的法律监督程序是保障财政转移支付法律监督取得预期效果的关键。财政转移支付监督主体若要有效的执法，首要理解两件事：一是财政转移支付预算单位应该公开化、透明化拨付资金的额度，这也是行政法中《政府信息公开条例》所要求的，可以通过公告、新闻媒体或网络把信息传达给执法主体；二是要弄清楚接受资金方使用资金的用途，这一点可以通过接受资金方申请报告中所获得的。
　　检查的方式。有了上面两个标准答案，我们才能检查下面“学生”做题的情况。专门监督机构可以采用日常监管和专项检查两种方式进行检查，对一般性拨款要考评资金的运用的社会效果，考评指标可以有公职人员社会福利待遇等具体量化标准，这些指标可以有技术部门制定切实可行的量化指标，以标准评分；对于专项拨款主要考察资金的运用方向和运用效率。考评资金是否运用到制定项目，资金的到位情况，有无被挪用现象等。同时，还要注意财政转移支付是否真正促进公共服务均等化，是否符合科学发展要求。
　　财政转移支付法律监督执法人员依据标准开展检查工作。在进行检查时，不能只听取使用资金单位纸上谈兵的书面汇报，因为这些单位擅长用空洞的数据、华丽的词藻来搪塞上面的检查，使财政转移支付法律监督的工作失效。若要使财政转移支付法律监督的工作有起色，真正落实到实处，一方面不仅要听取资金使用单位的汇报，另一方面还要做到进行实地或现场的跟踪调查，听取人民群众的反应。

　　根据实地调查情况，反馈资金使用的意见。财政转移支付执法人员检查之后，应该把向中央和地方的财政委员会、司法部门、财政部门汇报所了解的资金使用情况，以便对资金适用方做出各种决定。若资金使用方对财政转移支付使用合法、合理，没有出现资金使用的不良现象，财政转移支付监督部门报告人大常委会或人大，进而通知给财政转移支付方，由财政转移支付方填写正常支付资金的回执单并送交资金使用单位，终结资金使用的工作。若财政转移监督部门发现使用资金的单位有违法、违规及不合理的使用资金现象，就应该向人大或人大常委会报告违规行为决定作出各种的制裁措施。如果支付资金是分批拨付且在使用初期、中期发现违规行为，那么可以通知支付方停止拨付后期的资金，还要追究违规已使用资金的责任。如果支付的资金是一次性的，发现资金使用单位有挪用、截留、私分等现象，就要追究相应的有关人员的责任，由财政转移支付方收回使用资金或对违规使用单位进行一定额度的经济处罚作为财政转移支出方的预算一部分，并在公告、报纸、各大媒体、网络等上面曝光，以使达到把权力关进制度的笼子里的目的。

　　四、规范财政转移支付的法律监督责任

　　（一）有效的监督问责制度
　　有效问责制度的建立是分权化财政体制改革成功的关键，只有明确规定部门以及负责人的责任，才能对财政转移支付实施有效的监督。因此，西方国家大都建立了行之有效的财政转移支付问责制度，明确规定了各级监督机构职责并且实行监督责任追究制度，用法律法规明确列出转移支付制度中各种违法、违规行为，并针对这些违法行为，制定专门的处罚措施，对违规违法的一级政府或部门以及直接责任人员明确规定其处分方式，建立了有效的防范机制。在财政转移支付法律监督中，监督执行人员的素质和监督执行的效果有很大的关系。首先，要合理配置转移支付监督队伍，对监督人员的任职资格、资历以及监督业绩进行严格审查尤为必要；其次，对监督过程中可能出现的监督人员及其机构的违法乱纪行为要制定专门的处罚措施，用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为并明确规定处分方式，处分结果予以公布；最后，实行监督机构的领导人责任制。其连带责任要视下属的违法乱纪情况而定，情节较轻的予以警告；情节较重的停职查办。连带责任本质上是一种将个人利益与国家利益、组织利益相互关联的监督责任追究制度，将迫使监督人员更加公平、公正地行使监督权。
　　（二）资金使用方违规行为的行政责任
　　《预算法》第七十三条规定各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。第七十四条规定违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。第七十五条规定隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
　　总结起来，资金使用方有下列情形之一的，通常由全国人大常委会或者地方人大常委会的财政转移支付委员会依法责令改正，并依法追究财政转移支付的负责人及其直接责任人的法律责任：第一，违反法律规定，将财政转移支付资金挪作他用；第二，拒绝返还多余的财政转移支付资金。
　　（三）资金使用方违规行为的刑事责任
　　在财政转移支付分配过程中，发生贪污、侵占、挪用财政转移支付资金的严重行为，触犯刑事法律规定构成犯罪的，应以贪污罪、职务侵占罪、挪用公款罪追究相关责任人的刑事法律责任。
　　（四）资金使用方违规行为的经济法律责任
　　这种责任是指在财政转移支付过程中，违反相关规定，需要承担一定责任，但又无法归责于传统法律责任形式时，在实践中创造出来的要求有责主体承担的一种责任形式。具体包括：第一，劝告。资金使用方依赖财政补贴，而又怠于提升自身财政能力这时，其上级或同级政府可用劝告的方式予以提醒和监督。第二，扣减财政转移支付资金。这种责任形式主要适用于接受主体违反法律规定，擅自将财政资金挪作他用的情形，资金拨付部门应该扣减拨付的资金。