试论行政强制执行领域中的“以退为进”
论文摘要 在多种行政管理方式中，行政强制作为行政权力行使的最后手段和最激烈方式，代表着行政管理领域最基本的问题：如何在维护社会公共秩序与保障公民合法权益间寻找最佳平衡点。执法公信力的缺失正是意味着这个平衡点的失衡。探寻执法公信力缺失背后的根本原因，构建一套合理有效的执法运行体制，对于提高我国依法治国整体水平，建设法治政府意义重大。
论文关键词 行政管理 强制 行政权力
2013年3月，武汉市江汉区城管曹祥超在辖区内巡查时，对一名占道摊贩的小车予以扣留，在双方交涉期间，摊贩突然跪下请求归还小车，曹祥超见状也当即跪在地上与摊贩进行沟通，这幕城管与摊贩“对跪”的画面持续了1分多钟，而曹祥超对于下跪的解释是“为了不引起围观市民的误会”。
这个事件引起人们极大关注的很大原因在于它打破了公众对于城管“暴力执法”的印象，而曹祥超的解释也从侧面反映出公众潜意识中对于行政执法的抵触心理，实质上，其背后所隐藏的是我国司法环境内司法公信缺失问题。
一、行政强制执法概述
2012年1月1日，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）开始正式生效实施。作为历时12年，6年间历经全国人大常委会5次审议的一部法律，《行政强制法》的出台吸引了众多关注目光。这不仅在于行政强制是一种运用国家机器的强制力量来直接干涉行政相对人权利义务的典型损益性行政行为，更重要意义在于该法所体现出的在宪政框架下寻找政府权力与公民权利间博弈与平衡的价值取向，也正是现代行政法制建设的一种主导趋势。
纵观现行整部《行政强制法》，可以看出立法者对于行政强制执行体制的安排颇费心思。首先，在立法原则上，对于强制执行行为持绝对的保留态度，依旧沿用向人民法院申请执行为原则，以单行法规定行政机关强制执行为例外的执行模式。其次，对适用行政强制执行程序进行了系统的规范与梳理，加入许多诸如不得夜间执法等体现时代感的新规定，充分展现出对于公共利益与公民合法权益的统筹兼顾。最后，创新性地引入行政和解制度，突破了传统行政强制执行制度中行政强制执行机关单方强制理念。
二、行政强制执行中的执法困境
（一）行政机关执行力软化
现行的行政强制执行立法严格限定只有法律才能对强制执行的设立与实施主体作出规定，目前我国法律只授予海关、审计、税务等少数几个行政机关相应的强制执行权。实践中，现行的行政任务多样复杂性与行政执行的严格性之间矛盾突出，却面临执行手段的“疲软不堪”，大部分的行政机关只具有监督管理权而缺乏强制执法权，对于法院审查执行的过分依赖造成对行政执法行为整体性的破坏，行政决定长期得不到执行，严重损害行政机关的执法权威，增加执行成本，甚至因执行不及时对行政相对人的合法权益造成损害。
（二）基层执法力量匮乏
由于法律的严格限定，我国大部分的行政强制执行依赖于申请人民法院执行这条路径，导致在实践中面临法院执行能力超负荷的问题。当前我国各级法院尤其是基层法院的审判负担日益繁重，在法院自身担负着其他司法执行案件的情况下，过多的申请执行案件已然超出了法院正常的承受限度。2010年，全国法院一审行政诉讼案件129133件，而同期审查非诉行政案件达141824件。2012年，福建省内法院共审理行政诉讼案件4363件，而同期审理非诉行政案件达10009件。实际操作层面上的能力不足，使得法院无法及时落实各项行政强制执行任务，这也是造成近年来困扰我国司法审判运行“执行难”问题的因素之一。同时，过多的申请执行案件易导致法院对行政机关的审查弱化为形式审查，在某种程度上使法院沦为行政机关的执行工具，背离了由法院监督行政机关活动的立法本意，严重损害了正常的执法公信力。
（三）自由裁量权难以权衡
此次新出台的《行政强制法》更大程度地在行政这块“刚性”领域体现出“柔性”的人文关怀。相对应的，也赋予执法机关较大的自由裁量权，但在对自由裁量权进行正确权衡与把握时，却面临几大问题。如法律条文规定依旧模糊，全靠执法机关的自行把握，这同时带来了第二个问题：我国现行的执法队伍能力难以把握过大的自由裁量权。在中国传统中，“人情”观念根深蒂固，执法人员在执法过程中易出现人情案、关系案的情况，不利于法律的严肃性与公平性，也对廉政建设造成一定的影响。
三、行政强制执行中执法困境的原因分析
（一）理念上混淆司法权与行政权
不同国家机关之间的权力应当是独立的，将不同国家机关的职能混淆起来会造成实践中的混乱，目前我国行政强制执行在实践中出现的执法困境，其深层次原因就在于现行的立法中混淆了司法权与行政权之间的分界点。
行政权是国家权力的衍生，具有一定的强制性，也正是由于这种强制性的存在，决定了行政机关可以具备一定的行政强制执行权力，但由于行政强制执行权本身具有较危险的扩张性，因而许多国家对行政强制执行权加以一定的限制并转换到司法机关上去，故而在行政强制领域必须需要行政权与司法权二者的并存与相互协调配合，而如何对司法权与行政权进行合理的界定与分配，实质上是关乎整个行政强制领域体制的关键点。
我国现行的执行模式仍然坚持以向人民法院申请执行为原则，以单行法规定行政机关强制执行为例外，这已与行政强制执行这个行为立法的宗旨发生了冲突。从法理上看，行政强制执行权属于行政权的一支，是行政机关代表公共利益，行使行政职能，维护公共秩序的有力武器，鉴于权力本身具备的强制性与行政相对人在行政活动中的弱势地位，故加入一定的司法权对行政权加以必要的约束与牵制。我国在立法中行政强制执行权以法院执行为主，使法院成为行政行为过程中的参与者，而不是公正、中立的裁判者，使得司法权与行政权产生混淆，割裂了行政执法的整体性、统一性。司法权在二者分工中所占比例过大是造成实践中行政强制执行领域出现有“权”而无“力”，执行力度疲软的根本原因。
（二）立法上行政机关执行手段缺失
由于强制执行权在行政管理领域是最严厉的，我国对于行政强制执行手段的规定采取慎之又慎的态度，严格限定为必须由法律设定，纵观我国立法现状，在单行法中对执行权力与方式的规定少之又少。行政机关在行政执法领域更多时候只是充当一个监督管理者的角色，其具备一定的执行裁断权与决定权，然而在作出行政决定过程中，行政机关可能需要对行政决定履行与否的事实情况进行相应的调查与取证，或对执行标的进行必要的暂时控制，此时其面临的不只是最后执行阶段权力的缺失，更缺乏相应的执行手段作为执法工作必要的辅助。
（三）实践中行政执行方法失衡
伴随着我国法治化进程的加快，公民的人权法律保护意识日益增强，对于行政机关依法行政的呼声也是一浪高过一浪，在我国，由于传统执法管理方式与观念的长期影响，实践中的执法方法还不能做到与执法理念同步吻合。在管理方式上，行政机关仍然习惯性地以一种强制性、制约性的手段去行使行政行为，将行政相对人置于行政管理客体与行政施恩受益体的地位，同时，行政执法机关不注重构建长效管理机制，很多时候喜欢进行“突击式”执法，这种缺乏民主参与的单向行政执法方法与执法的随意性不仅不利于对公民合法权益的保护，更影响到良性行政执法体系的构建，损害执法公信力。
四、行政强制执行的完善措施
（一）制度上构建行政机关主导型行政强制执行模式
行政强制执行权归属之争议表面上看是法院和行政机关之争，核心却是确保行政强制执行效率与防止行政强制执行权滥用之争。豒重新设计与构建适应我国法治现状的行政强制执行模式已成为促进社会发展的必需。
执行模式的转变涉及司法体制的重大变革，其中至关重要的本质问题就在于行政强制执行权的归属。实质上，行政权与司法权是对立统一的范畴，我国今日的民主政治已得到极大的发展，将行政强制执行权归还行政机关，以司法权的适当退让来促进执法公信力的整体提升，构建行政机关强制执行为主导，法院审查监督为辅的强制执行模式，适应我国司法改革的发展方向，已然成为未来行政强制执行领域的一种立法趋势。
（二）立法上统一行政强制执行权
“权利法定”是公权力运行的基本原则，任何机关具备的强制执行权都应当由法律予以明确规定，这是谈论行政强制执行权分配问题的前提。如何从立法上具体对行政机关之间及行政机关与法院之间的行政强制执行权进行分配，成为施行新的强制执行模式面临的首要问题。综合考虑我国国情，以行政强制执行方法为标准分配强制执行权较符合我国现阶段的法治状况。
1.由立法根据行政机关具体职能分工将间接强制执行权配置于行政机关。由于代履行与执行罚这两种间接执行方法具有广泛的适用性，在性质上较温和，在提高行政执行效率的同时能有效防范强制执行权的滥用，我国目前已有一些如《行政处罚法》等法律赋予了部分行政机关执行执行罚的权利，将间接强制执行权授予行政机关具备立法与现实基础。
2.将直接强制执行权在行政机关与法院之间进行具体分配。直接强制是迫使法定义务人履行或实现与履行义务相同状态之最有效的方法。豓用之不慎极易造成行政相对人合法权益的损害，故不宜普遍授予行政机关直接强制执行权，在授权标准上，可将专业性与技术性较强的执行权授予特定行政机关，对涉及重大公共利益，行为内容必须即时实现的行政行为的强制执行权授予特定行政机关，同时，对于涉及行政相对人重大利益，可能产生深远社会影响的行政行为，严格明确不得由行政机关行使。而未有法律明确授予直接强制执行权的行政机关，原则上必须申请人民法院强制执行。
（三）体系上完善执行责任与救济机制
行政强制执行制度之所以引发众多关注与学者的探讨，追本溯源，在于公民对民主政治生活的追求与向往，换一个角度看，即对于在行政强制执行过程中，由于缺乏外界的有力监督而可能导致的行政权恶性膨胀的深层次担忧。从长远而言，对于行政权的约束不能单纯依靠惩罚性的责任体系，仅仅停留于制度层面，更应注重行政机关自身监督体系的完善与执法人员综合素质的提升，构建预防性责任体系，从源头上对行政强制权进行监控。与此同时，构建行政机关相互间的协助执行体系，明确协助机关与申请机之间的权责分工，这样的执行体系有别于针对行政不作为提起的行政诉讼等事后救济，其首要目的在于保障行政权的及时行使，同时有效防止行政机关间相互推诿现象。
五、结语
民主是一种生活方式，一种政治形式，一种国家类型，一种精神状态，一种诉讼程序。豔它渗透于社会生活的点点滴滴中，正如我们可以从现行的行政强制执行制度中找出种种执法困境，但同时我们也依然孜孜不倦地探求于它的改善途径，今日的辛勤探索在于明天民主法治社会的实现，这样的行为本身即是民主的体现。艰难困苦，玉汝于成。以一颗热爱民主、追求法治之心为根本，我们有理由相信，行政强制执行制度将在实践中愈发成熟与完善，为推动我国执法公信力的提高、实现中国人民的“中国梦”发挥更加强大而积极的作用。