美国养老保障法制对中国的启示价值

　一 美国养老保障的历程与现状
　　20世纪30年代，受全球经济危机的影响，美国社会动荡，为了维护社会的稳定，消除经济危机给美国民众带来的恐慌，罗斯福政府于1935年府颁布了《社会保障法》，开始推行强制性的养老保障。工作者只需要在领到薪酬时上缴一部分社会保障税，等到其65岁退休时，便能够领取到养老金。目前美国的养老保障制度经过了近80年的发展已经日臻完善。其社会保障内容包括养老保险、医疗保险、社会服务、社会救助等多个方面，为老年人提供了全面的社会保障网。自从1935年美国政府颁布《社会保障法》以来，美国的社会养老保障制度已经实行了近80年，已经有超过95%的美国老年人因为该制度而收益。美国的老年人社会养老保障制度也被世界各地的学者们认为是世界上最完备的养老保障制度之一，然而美国的养老保障制度正在面临新的挑战。其主要压力是来自上世纪中期美国人口出生结构的变化。从 20 世纪美国人口出生的特点来看，前期以极低的人口出生率为显著特征；中期受第二次世界大战影响则出现人口出生率空前增长，期间有“婴儿潮一代”（baby boomer）的大量人口出生；后期则以出生率的迅速下降为明显特征，人口出生率降低。而如今，当年的婴儿潮俨然已经成为了美国银发浪潮的主要力量，影响着美国养老政策的制定。
　　二、美国养老保障法制对我国优化人口年龄结构的启示
　　与养老政策的直接制定不同，在宏观上对优化人口结构的决策往往能够对养老保障问题产生高屋建瓴的影响，但这种作用并不会快速地表现出来，而是需要较长期的过程。美国经历多年的一些人口战略层面的政策具有重要的借鉴意义。研究美国的应对老龄化问题的政策，我们首先会发现一个重要的事实，那就是维持一个平稳的出生率对于一个国家的人口年龄结构是十分重要的。与其他西方发达国家相比，美国是西方发达国家中人口年龄结构现状最好的国家。虽然美国和其他发达国家一样已经进入到了低出生率、低死亡率和低人口增长率的“三低”阶段，但是美国并没有出现西欧的发达国家普遍出现的人口负增长的情况，而是把出生率稳定在了一个平稳适度的水平上。正是由于美国的人口出生率一直保持在1%以上的增长，才使得美国赢得了一个难得的缓冲期来及时调整老龄策。良好的年龄结构对于一个国家的经济社会发展至关重要。美国之所以能够成为当今世界的头号强国，一定程度上也是同其合理的人口年龄结构密不可分的。研究美国的老龄化应对之法，我们首先应该借鉴其人口发展中积极地的、有利的一面。为此，我们需要在适当的时机有规划有步骤的放宽我国现有的计划生育政策，使我国人口出生率能维持一定的生育率水平。令人欣慰的是，2013年11月随着中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议的召开，国家已经开始逐步放开“二胎”。虽然各个省市开放步骤有所不同，但相信这一重大举措对缓解我国老龄化问题将产生深远的影响。
　　三、美国养老保障法制对我国养老保障法制化、市场化的启示
　　美国社会保障制度自20世纪30年代建立以来，经过近80年的发展日趋完善，到目前为止，已经覆盖了美国社会的各个阶层，形成了完备的社会保障体系。美国的社会保障体系多年来为美国的民众提供了最基本的生活保障，同时也为维持美国社会的稳定发挥了非常重要的作用。
　　1935年， 罗斯福总统在就任后的第二年推出了《社会保障法》，为美国老年人的养老保障提供了法律支持。其后美国政府又陆续推出了《美国老人法》、《老年人社区服务就业法》、《老年人营养方案》（浅析美国养老制度及对我国的启示）等一系列配套的法律来适应其不断发展的社会发展水平。美国政府不断地推出关于老年人保障的法律法规，并且都能够得到顺利通过，体现了美国对于老年人保障立法的高度重视。这也使得美国的养老保障制度能够得以持续发展，并适时做出合理调整。
　　关于我国老年人养老保障立法的建设上，我们也应该借鉴美国在老年人保障立法上的重视程度。实践证明，社会保障立法越完善的国家，老年人的社会保障的各项权利就越能得到全面实现。纵观世界社会保障立法史，我们可以看出，大部分国家都是先有社会保障的立法，之后才有公民社会保障权的实现。美国有着庞大的社会保障体系，涵盖了社会的方方面面。仅以美国的社会保障计划为例，该计划最早在罗斯福政府的“新政”中被提出，正式确立于1935年颁布的《社会保险法》，翌年开始发放社会保障号，到1937年底，共有3500万就业人员领取了社会保障号。该计划在制定时对其资金来源、收支平衡和津贴发放，社会保障号及个人社保记录管理，社保体系的覆盖范围、收益种类和退休金的申领，有关政府主管部门和管理体制等各个方面都做了尽可能详细的规定。
　　我国的社会保障开始于1951年的《劳动保险条例》，此后逐渐开始了覆盖养老、医疗、失业、生育等各个层面的保障立法。2013年7月1日起施行的《老年人权益保障法》可以说是我国在养老保障法制化方面的一个里程碑。从国家立法的角度来看，我国在社会保障立法上的确取得了不少成绩，但和美国的社会保障立法相比较，我国在这方面的立法仍然相对滞后，还有不少地方需要改进。
　　（一）要进一步扩大社会保障覆盖范围及支持力度美国社会保障覆盖面广，涵盖了社会生活的方方面面
　　根据美国社会保障署提供的资料显示，美国目前参加了社会保障体系的人员约有1.63亿，占全国所有在职人员的96%。和社会保障覆盖范围相对应的是美国社会保障支持的力度。通常而言，在社会保障覆盖范围扩大之后，由于总费用投入的限制，势必会降低社会保障的支持力度。而在美国，社会保障的覆盖范围很广，同时政府对于养老方面的支持力度也很大。而反观中国，虽然目前中国老年人保障的覆盖范围已经达到95%以上，但是其支持力度偏小，尤其是在农村地区。目前农村老年人养老保险由中央财政没人补贴55元，即使加上地方财政和个人支付，农民每人每月也只能领导100元左右的养老金。毫无疑问，这种程度的养老补贴无法满足老人们的正常生活需求。大部分的农村老年人依然是依靠家庭养老的传统养老模式维持生活。
　　（二）要关注特殊老年群体老年人口是个集合概念，在老年人口中往往存在众多差异较大的子群体
　　这 些子群体之间的差异容易被“老年人”这个集合概念所掩盖，使得研究者以及政策制定者很难估计老年人口中的所有方面。比如，和普通的老人相比起来，贫困老人、残障老人以及空巢老人这些都是在老年人中处于更加弱势更加需要我们给于更多关注的群体。为此，在社会保障体系的设定中，对于特殊老人群体的关注显得尤为重要。美国在社会保障制度的设计上很有针对性，对于贫困人口、残疾人口、以及其他一些需要特殊照顾的人口，社会保障制度上分别给了不同的倾向性规定。以残疾人口为例，美国针对残疾人提供了特定的福利保障，包括补充报账收入、残疾人补助、公共医疗补助，甚至是住房、出行等各项政策。
　　与美国一样，我国的老年人群体之间的差异也十分严重，老年人群体中包含经济条件好的与经济条件较差的，城镇老年人与农村老年人，有子女赡养的老年人与空巢老年人，汉族老年人和少数民族老年人等等。在我国，由于计划生育的影响，空巢老年人往往处于更加弱势的地位；有鉴于此，在我国，对待特殊老人群体上，更应该借鉴美国的作法，为特定的老人群体提供更有针对性的养老政策。
　　（三）要推进养老保障的市场化
　　市场化是美国的社会保障体系最大的一个特点，这一点也反映在了其解决老龄化问题上。美国政府一直把社会养老保险私营化、市场化作为减轻国家财政包袱的主要措施之一。为了合理的利用市场资源，政府通过立法，实施各项免税优惠政策，加强对私营社会保障业的管理，促进私营社会保障市场的发展。
　　我国在社会保障制度的建设方面基本上仍是由政府大包大揽，缺乏必要的外部力量的支持。由于历史原因，在过去的计划经济体制下事实上，政府职能涵盖社会方方面面，即使是在改革开放之后，市场的作用在涉及合理配置公共资源方面起到的作用不是很明显。目前，在我国社会养老保障建设方面还存在着众多瓶颈，例如在资金投入方面可以发挥社会主义市场经济优势，为此，应该借助与外部的力量来进行完善。我国可以在当前的市场经济体制下，有选择地尝试发挥市场化的力量，以此来促进整个社会养老保障体系的不断完善。
　　四、美国养老保障法制对我国养老保障社会化的启示
　　应该看到，尽管在谈到养老问题时人们多寄望于政府有所担当，但这并不意味着解决养老问题事事都要仰仗政府的亲力亲为，因为社会更应有大作为，更应成为推动时代变迁的主角。现代政治理论认为，一个有希望的社会政府当追求“责大权小”。所谓“责大”，从本质上说，就是为实现社会公平正义，政府必须担起更多的民生责任，让那些生活于底层者不因时代迁延而被抛弃，即使是最穷的人也能够享受医疗、养老、教育和住房等基本权利；所谓“权小”，就是政府应该谦卑地使用手中的权力，不仅要受到社会监督，而且要充分放权，使社会有尽可能多的自由去创造财富和享受生活，让个人和家庭有机会通过独立或者合群的奋斗直接改善自己的生活，并间接地从整体上促进全社会民生的改善。社会养老无疑是养老保障的重要组成部分，市场养老政府养老一起构成了养老保障的三驾马车。
　　美国在这方面很值得渐渐。我们看到今日美国活跃着百万余非营利性组织，它们的活动不仅为美国贡献了十分之一的国民生产总值，而且成为美国最大的“社会保障机构”。例如美国退休人员协会就在美国制定老年人保障政策时发挥过作用。美国退休人员协会是一个私营非营利组织，是美国最老和最大的为老年人呼吁倡议的群体。其工作目标是帮助美国老人达到独立、尊严和自主命运。另外养老保障的社会化既可以减少政府的负担，吸引更多社会投资，同时又能避免政府的某些不必要的行政干预。从美国社会目前现状来看，非政府组织已经承担了国家很多的社会事务和社区服务工作，对美国的社会稳定起了很大的作用。相比较而言，非政府组织在中国社的影响力就要小很多了。有鉴于此，借鉴美国的管理经验，我们建议国家加强对非政府组织的管理法律建设，促进培育非政府组织的发展。同时，放开公共事业服务市场，让非政府组织能够进入社会福利服务领域，尤其是与养老有关的领域。
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