试论土地承包经营权相关法规对农用土地闲置的

　　论文摘要 众所周知，我国是一个地广人稀的国家。也正因为如此，国家十分重视农业用地，既取消了农业税，同时又规定了18亿亩的土地“红线”。然而，由于农业生产的费时费力，又赚不了多少钱，许多青年农民选择到城市打工，造成的农村劳动力不足导致了大量的土地荒芜。另外，土地地力耗尽导致的土地荒芜也是屡见不鲜。本文认为，当前土地承包经营权的相关法规也对农业用地的限制造成了一定的消极影响。

　　论文关键词 土地红线 土地承包经营权 用益物权 抛荒

　　“土地红线”是指保护有限的种植粮食的耕地不被用于商业、工业、建路等开发利用。“土地承包经营权”是指土地承包经营权人依法对其承包经营的农民集体所有或国家所有由农民集体使用得耕地、林地、草地等享有占有、使用、受益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。“用益物权”是指对他人所有的物，在一定范围内进行占有、使用、受益的权利。“抛荒”是指已垦天地因多种原因未继续耕种而任其荒芜。
　　土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权，是经过了无数次的土地改革之后所确定的土地权利，对我国经济社会的发展起了不可磨灭的积极作用。然而，在当今中国，土地抛荒的现象略见不鲜。原因是多方面的，笔者仅就相关法规的角度浅析到底是什么会导致这种现象的发生以及相应的解决之道。

　　一、从农户的角度进行分析

　　（一）土地承包经营权的承包期限
　　土地承包经营权的期限，根据《物权法》第126条的规定，耕地的承包期为30年；草地的承包期为30年至50年；林地的承包期为30年至70年。1998年在第二轮土地延包中，国家明确要求保存土地承包经营期限延长30年，稳定农民土地承包经营权。2003年实施的《农村土地承包法》进一步从法律上确认了耕地的承包期限为30年。从这可以看出，国家早已意识到需要增加承包的期限，但是现代中国的农业用地期限仍然很短，又因为土地承包经营权本质上属于用益物权，极易诱发农民对土地的超地力使用和短期经营。
　　（二）合同签订
　　法律规定，农村集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营的，由发包人与承包人签订合同，约定双方的权利和义务。此法规看似合理，但是由于农户和农村集体经济组织是个人与集体的关系，因此双方在签订合同时农户往往处于弱势的一方。不仅是由于农户的相关法律知识的不足所引起的盲目签订合同，而且即使看到村、乡集体经济组织借机把对自己有利的约定加进去，也没有不接受的余地。这种弱势地位也会对农户的农业生产产生消极影响，减少农户的生产收入，影响其生产积极性，甚至导致农户对土地放弃耕种。
　　（三）征收补偿
　　法律规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依法获得相应补偿。但是这并不意味着承包方可以与土地行政主管部门以及开发商等进行关于补偿的协商谈判，并直接获得土地补偿费。相反，法律规定土地补偿费归集体经济组织所有，但是承包方的承包地被征收后发生在集体土地所有权人和承包方之间的补偿费用属于民法调整范围，需要作为民事诉讼的受理范围。特别是对于城郊农用土地而言，其使用者面临着土地被依法征收的风险。而土地承包经营权的这种法律规定让其获得合理赔偿的愿望变得难上加难。打一个比方，甲农户住在城郊，拥有一片城郊农业用地的承包经营权并且费心费力地经营土地。而正当其将土地培育得肥沃之际，政府部门依法强制征收，却与发包方就赔偿费额进行谈判，并将补偿款交予发包方。这样一来，甲不仅失去了谈判的正当权利，甚至可能连拿回赔偿款也需要大费周章。中国城郊农业用地数不胜数，更何况，遭受损害的还包括非城郊农业用地的农户。如此损害农户利益，导致其惮于风险而无奈将土地抛荒，长此以来后果不堪设想。
　　（四）收回承包地
　　法律规定，一般情况下，发包人在承包期内不得收回承包地。但是法律另有规定的依照其规定。《农村土地承包法》第26条第二款规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。法律之所以如此规定，主要原因是，承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口后，就可以享受城市居民的社会保障福利。对此，如果不收回其承包地，就会两头获利，不能解决一部分新增人口的土地承包问题，产生同一集体经济组织成员间利益上的不公。但是结合当今农民涌向城市的现状，仍有其不妥之处。在信息充足、打工经济发达的乡村地区，农民外出打工的现象频繁发生。而对于青年农民而言，他们不再满足于自给自足的小农生活，而是向往着丰富、便捷的城市生活，因此一旦能够在设区的城市立足，为了享受城市户口带来的好处，往往愿意带着父母一同迁入设区的市。一户这样做，集体经济组织当然可以将土地转包给其他农户或者自主经营，但是一旦这种情况变得普遍，变回出现人少地多的情况，对土地的管理也会变得棘手，对部分土地的抛荒就会出现。因此，这种一概而论的规定对于农用土地的闲置具有一定的消极影响。
　　正如上文所提及的，进城务工成为了大量农民的“时髦”之选，那么对于外出务工而没有改变户籍的农户而言，其对于承包的土地如何处置呢？根据笔者搜集到的资料来看，大体可以分为以下四种：（1）家庭成员耕种或者自己兼顾耕种；（2）把自己的承包地转包给其他农户；（3）将承包地出租给农业龙头企业经营；（4）将承包地以股份形式加入合作社。
　　（1）（2）（4）种笔者在前文中都有所提及，对于第（3）种情况，笔者认为有可以探讨之处。

　　二、从本集体经济组织以外的农业企业的角度分析

　　第（3）规定中的农业农头企业既包括本集体经济组织内部的企业，也包括其以外的企业。对于当今的乡村，本集体经济组织有能力成立有一定实力的农业企业为数不多，所以此处的农业企业部分指的是组织以外的企业。但是依据《土地管理法》与《农村土地承包法》的有关规定，本集体经济组织以外的单位或者个人想要承包，必须满足以下条件：（1）只限于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；（2）只能通过招标、拍卖、公开协商等方式承包；（3）应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；（4）本集体经济组织成员在同等条件下行使优先承包权。

　　因此，本集体经济组织以外的农业龙头企业要想使用优质的农业土地为本企业所用，根本无法通过正常的承包程序取得土地的承包经营权，就算费九牛二虎之力，最终也最多取得四荒土地的承包权。因此，他们只能转向租用外出务工农民的相对优质土地。
　　这种情况之下，企业要想获得土地面积较大、地块相对集中的土地成为了奢望，因为这一大片的土地分别承包给了多家农户，他们中有的愿意转包，有的不愿意转包，得到各农户同意，获得集体经济组织以及政府的批准将会无比困难。长此以往，将会浪费掉很多本可以高效率使用土地、实现土地大规模经营的机会。
　　况且，由于农户大都只是将自己的土地租借给农业企业使用，企业对土地的责任感不强，也容易导致对土地的过度开发、利用，从而在极短的时间耗尽土地的肥力，造成土地的被迫抛荒。这样，对土地的毁损不言而喻。
　　三、解决方案
　　（一）土地承包经营权的承包期限
　　考虑到培养承包户对土地的责任感，可以适当地增加承包的期限，改为耕地60年，草地60至70年，林地70至80年。
　　（二）合同签订
　　法律应该规定合同的相应格式以及根据不同乡村的具体情况设置相关数额的上限以及下限，明确承包方与发包方的地位平等，并且在签订合同完成之后、生效之前通过乡政府的审核，对其中的缺陷进行纠正，最大程度地维护承包方的利益。
　　（三）征收补偿
　　由于土地承包经营权的本质是用益物权，因此法律规定补偿费用由本集体农村经济组织取得并不奇怪。但是考虑到每个承包方对于土地所花费的人力财力物力不同，他们应该得到的补偿不同。然而，作为发包方的本集体经济组织也不可能全面了解各个承包方的土地的价值，为承包户争取合理补偿的积极性也不够强，因此，可以考虑将承包土地的补偿费的争取权交给各个承包户，同时由本组织出面对各承包户的土地价值以及家庭情况等进行系统评估，共同将补偿费用控制在合理的范围内。
　　（四）收回承包地
　　《农村土地承包法》第26条第二款所规定的，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回承包方。在打工经济不太发达，人们愿意且有足够的劳动力进行农耕的地区，这样的规定合理且可行。但是对于上文所说的打工经济发达的地区，应该在作此规定的基础上，规定如果此种情况过多存在，本集体经济组织应该成立农业企业，招聘员工，进行大型、高效率农业生产或者主动邀请农业农头企业进行大规模农业生产，遏制农田抛荒的问题。
　　（五）对于本集体经济组织以外的农业企业
　　随着市场经济的发展，国家陆续开放各领域的市场准入，但对于农业这一块一直不敢轻易放手。笔者就此提出一些浅薄的观点：可以适当放开农村土地的承包限制，规定农业企业也可以承包除“四荒”以外的土地，但前提是本集体经济组织成员未在同等条件下行使优先承包权。
　　又考虑到农业企业想要获得优质、大片土地进行大规模、高效益农业的困难性，可以进一步规定，在打工经济发达的地区，鼓励农业龙头企业与农户进行平等协商与沟通，与土地相邻的农户签订合理合法的合同进行承包地流转，从而提升农业的使用效率，将农业从传统型升级为现代性。另外，为了使“四荒”土地不至于撂荒，可以尝试性地给相关企业一定的“四荒”整改、使用任务。
　　英国古典经济学家威廉.配第说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地永远是一个国家强盛的基础，关于土地的法律规定对于土地生产力的影响是毋庸置疑的。在我国，家庭承包经营制度是我国土地管理的基本制度，因此对于土地承包经营权的规定的重要性有目共睹。因此，笔者就此问题提出上述一些不成熟的想法，希望为解决一些现实的问题贡献绵薄之力。