国家行为原则的国际条约的签订策略

　　一、 国家行为原则的基本概念

　　(一) 国家行为原则简介

　　美国法院在审理涉及外国政府在其本国领土范围内运用主权权力实施的行为时总是约束自身不对这一类行为的有效性进行司法审查。这一原则就是通常所称的国家行为原则(Act of State Doctrine)。美国以联邦最高法院为主的各级联邦法院在众多的案件中对这一原则进行了引用和讨论。适用该原则的意义在于确保一国在其领域内所进行的主权行为不会受到他国法院的司法审查。值得注意的是，该原则的发展历程中并没有受到过多国际法的影响，而是美国联邦法院系统自身承认与坚持的结果。其目的不是为了保护他国主权不受美国侵犯，而是保证美国的外交机关在履行职能时不受美国法院司法裁决的干扰。但是作为一项涉外审判原则来说，国际法本身的发展对该原则的演进无疑产生了重要影响。

　　美国法院在衡量是否在一案中适用国家行为原则时首先要对案件争议的行为是否是“国家行为”进行认定。国家行为原则适用于政府官方或实体所实施的行为。这一行为包括两个方面：其一，该行为必须是政府实体或者具有政府性权力的实体依据其职权所实施的行为;其二，涉诉的行为必须是一个正式的行为或者有证据证明的正式行为，例如立法行为或行政命令。

　　至于国家工作人员的行为是否属于国家行为需要通过该工作人员的职权范围来确定。当其实施的行为是职权行为时，该行为就能够被认定为国家行为。当其实施的行为即使利用了官方职权，但其所获取的个人利益超过了国家获取的利益，则该行为在受到美国法院司法审查时不适用国家行为原则。

　　(二) 国家行为原则与国家主权豁免

　　国家行为原则和国家主权豁免都是通过司法手段实践国际礼让的一般概念和联邦国家机关之间相互尊重的方式。与国家主权豁免仅能提起程序性的管辖权抗辩不同，国家行为原则为外国政府提供了一种实质性的抗辩权利。在适用国家行为原则的前提下，美国法院不会审查其他主权国家在其边界内所进行的公共行为的有效性，即使这些法院在诉讼参加人针对这些行为提起诉讼时具有管辖权。此外，美国在1976年通过了《外国主权豁免法案》 ，该法案的适用与国家行为原则相互独立，因此不会对美国法院的裁判造成任何影响。

　　二、卡拉马祖香料萃取公司诉社会主义埃塞俄比亚临时军政府案

　　(一) 案件背景

　　卡拉马祖香料萃取公司 是一家注册地在美国的企业，1966年，该企业与埃塞俄比亚公民合资在埃塞俄比亚设立了埃塞俄比亚香料萃取公司 。卡拉马祖公司拥有埃塞俄比亚公司近80%的股份，同时，卡拉马祖公司还投资了一套生产设备，以及对埃塞俄比亚公司所雇用的埃塞俄比亚工人进行了培训。经过几年的准备，埃塞俄比亚公司于1970年正式投产。

　　社会主义埃塞俄比亚临时军政府 在1974年夺取政权后。为了确保该国工业政策能够体现其“埃塞俄比亚社会主义哲学的运作方式”，宣布对大量公司进行“控制监督和集中控股”，这其中就包括了1975年2月对埃塞俄比亚公司实施的征收行为。该行为直接导致了卡拉马祖公司对埃塞俄比亚公司所享有的股权从80%下降到39%。

　　1975年12月，临时军政府设立了赔偿委员会。该委员会设立的目的是为了赔偿在前述征收行为受到损害的受害人的财产。卡拉马祖公司向该委员会提交了赔偿1100万美元损失的请求。1981年，临时军政府向卡拉马祖公司提出了一份价值45万美元的以埃塞俄比亚货币支付的赔偿方案，卡拉马祖公司对此予以拒绝。临时军政府认为卡拉马祖公司没有理由拒绝这样一份方案，因为首先卡拉马祖公司仍然保有埃塞俄比亚公司近40%的股份，同时卡拉马祖公司对埃塞俄比亚公司投保的征收险的总价值没有超过100万美元。

　　在临时军政府实施征收行为前，卡拉马祖公司指示埃塞俄比亚公司将其在1974年11月1日至1975年11月5日之间所购买的香料发往位于美国密歇根的卡拉马祖公司。随后，埃塞俄比亚公司按照指示开始将价值超过190万美元的香料装船运往卡拉马祖公司。这些货物采取了分批发货的方式，发货的时间有早于1975年2月3日的，即埃塞俄比亚公司被征收的时间，也有晚于该日期的。因而该征收日期以后所发的货都是被征收的货物。

　　卡拉马祖公司在征收行为发生后仍然按期支付货款，直到其意识到临时军政府不打算对征收的财产进行赔偿，随即停止支付。被临时军政府控制的埃塞俄比亚公司以合同违约为由起诉卡拉马祖公司，要求其支付所收到的货物的货款。卡拉马祖公司反诉埃塞俄比亚公司受临时军政府实际控制，要求临时军政府赔偿因征收埃塞俄比亚公司所造成的损害。

　　卡拉马祖案经过密歇根西部地区法院的一审审理，认定国家行为原则适用于该案，该地区法院无权对临时军政府的征收行为进行司法审查。同时，地区法院认为美国与埃塞俄比亚之间的友好条约“过于空泛、具有很强的不确定性、而且可以对其条文做出不同的解释”。因此该条约不适用于国家行为原则的“国际条约例外”。

　　(二) 第六巡回上诉法院关于国家行为原则的看法

　　针对密歇根西部地区法院的上述判决理由，第六巡回上诉法院认为“国家行为原则是美国法院审判原则的一个例外，当满足特定的司法管辖权条件时，美国的法院便可以适用国家行为原则，在选择适用不同的法律渊源(包括国际法)对案件进行审理前主动对案件本身进行选择 。”而该原则的确立可以追溯到昂德希尔诉赫尔南德兹案 ，该案的裁定意见由首席大法官富勒执笔，其中两段论述之后经常受到各级联邦法院的引用：

　　每一个主权国家都必须尊重另一个主权国家的独立性，一个国家的法院不会对另一个国家的政府在其领土范围内实施的行为进行审判。对因不满这些行为所做的补救措施应当通过对各个主权国家都有利的开放式的方式进行。

　　适用这一原则的对象也不能仅限于合法或被承认的政府，或者可以明显通过公共渠道予以补救的案件。个人因在其在本国的行为而在外国法院获得诉讼的豁免权必须作为一个事实延伸到其作为政府代表因受无上权力支配而做出的统治行为，只要这种代表政府的统治行为实施了统治性职权，那么其无论是作为公务人员还是军事指挥官都应获得豁免。当一国内战出现了局势上占有优势的一方，其他国家不会承担对战争中的是非曲直进行裁判的责任。如果一方寻求废除现存政权的努力获得了成功，而其新独立的政府已经建立并获得承认，那么新政府从其发轫之时做的行为就应当被当作一个独立国家的政府行为 。

　　因此，联邦最高法院在昂德希尔案中裁定一国法院不会对另一国政府在其领域内实施的行为进行裁判。而对现今国家行为原则的适用有重要影响的先例则是著名的古巴国家银行诉萨巴蒂诺案 。在该案中，联邦最高法院这样说道：

　　我们认为司法部门在缺乏条约或其他受法律原则支配的明确的协议的情况下，即使起诉方声称该征收违反了国际习惯法，本院也将不审查一个在本诉进行时仍然存续并受到美国承认的外国主权政府在其本国领土上征收财产行为的有效性 。

　　撰写了萨巴蒂诺案多数意见的哈伦法官认为国家行为学说拥有“宪法理论的支持”。这些宪法理论的支持通过哈伦法官之手表现为联邦最高法院对三权分立原则的确认，事实上在外交政策方面行政机关无疑是最佳的处理与执行机关，因为这些问题通常需要通过“政治行为”进行解决。进一步讲，如果在同一问题上司法机关和行政机关采取了立场相左的行动，无疑会对美国的国家利益造成不利影响。

　　然而，在萨巴蒂诺案裁决做出之后，联邦最高法院开始对国家行为原则在美国法院的适用做出一定的限制。在特定的情况下，美国法院可以对征收行为进行司法管辖。在第一国家城市银行诉古巴国家银行案 中，联邦最高法院规定在特定情况下可以受理与征收行为相关的案件。联邦最高法院关于该案的“相对多数意见” 认为“伯恩斯坦例外”是一个外国主权国家在其境内行为违法的前提下美国法院在审理时可以援引的例外。伯恩斯坦例外的具体运作方式是美国国务院在美国法院审理涉及外交关系的案件时向后者提交公函表明不适用国家行为原则将不会对美国的外交政策产生不利影响 。

　　对国家行为原则的适用做出进一步限制的案例是伦敦阿尔弗雷德·登喜路公司诉古巴案 。在登喜路案中，联邦最高法院认为通过国家行为原则获得的美国司法管辖豁免针对的是外国主权在其边界范围内的行为。然而，能够获得豁免的行为仅仅限于公共行为而不包括存在商业属性的行为。在怀特法官撰写的与其他三名法官共同形成的相对多数意见中，怀特法官认为与主权豁免相类似，一国政府出于商业目的的国家行为不应适用国家行为原则 。

　　(三)国家行为原则的国际条约例外

　　为了推翻联邦最高所做出的这些先例判决，卡拉马祖案上诉人卡拉马祖公司以及作为法庭之友的美国国务院、财政部、司法部和美国律师协会要求第六巡回上诉法院认可国家行为原则的“国际条约例外”。上诉人和法庭之友向法院提交的意见认为萨巴蒂诺案裁决中的论述提供了国际条约例外的论据：

　　我们认为司法部门在缺乏条约或其他受法律原则支配的明确的协议的情况下，即使起诉方声称该征收违反了国际习惯法，本院也将不审查一个在本诉进行时仍然存续并受到美国承认的外国主权政府在其本国领土上征收财产行为的有效性。

　　上述论述以及美国与埃塞尔比亚间确实存在的国际条约成为了上诉人与法庭之友请求法院适用国家行为原则的“国际条约”例外的依据。美国与埃塞俄比亚之间1953年签订的《友好与经贸关系条约》 第八条第2款做出了如下规定：

　　条约任一方在条约另一方领域内的国家及企业的财产及财产性利益应当受到另一方最高规格的持续保护。除非出于公共目的，这些财产不得被征收，同时也不得在未做出公正及时的支付和有效的赔偿的前提下实施征收行为 。

　　卡拉马祖公司在地区法院的一审中主张上述条款是萨巴蒂诺案中联邦最高法院所提到的一种例外形式，其认为该条款的存在使得美国的法院可以对外国主权征收财产的行为行使司法管辖权。具体地说，卡拉马祖公司宣称该友好条约中“公正及时的支付和有效的赔偿”的条款是联邦最高法院在萨巴蒂诺案中所列明的法律原则。

　　然而地区法院在一审中并没有支持卡拉马祖公司的主张。相反，其支持了临时军政府的主张，其认为该条款“公正及时的支付和有效的赔偿”的规定充满了歧义。地区法院认为该规定“在缺少一个法律主体来澄清条约含义的前提下过于空泛、具有很强的不确定性、而且可以对其条文做出不同的解释，法院不能理所当然地使用该条款对特定事实进行裁判。”同时，地区法院认为该条约未能提供一种具有普遍效力的法律标准从而导致了司法机关和行政机关之间存在发生潜在冲突的可能性。正是这种可能性的存在使得地区法院决定适用国家行为原则。

　　联邦第六巡回上诉法院不赞同地区法院关于公正及时的支付和有效的赔偿的条约规定缺乏控制性法律标准的论断。相反，其认为国际法提供了一种具有普遍效力的法律标准。正如上诉人和法庭之友所指出的，“及时、公正和有效的赔偿”以及条约中相似的语句不仅在美国与埃塞俄比亚的友好条约中有所体现，在美国与其他国家的友好条约中也普遍存在。

　　1953年美国与埃塞俄比亚所签订的《友好与经贸关系条约》是第二次世界大战结束后美国与他国签订的被称为“友好通商”(FCN) 系列条约的一个部分。这些条约签订的历史背景表明其目的在于保护身处海外的美国公民及其财产利益 。这一系列中的大部分双边条约都包含了“及时、充分和有效的赔偿”、“公正的赔偿”或相似的针对被征收财产进行赔偿的规定 。

　　美国哥伦比亚地区法院曾经做出了一个适用“国际条约例外”的裁决，即美国国际集团诉伊朗伊斯兰共和国案 。在该案中，数家美国保险公司投资了在伊朗开展业务的保险公司。1979年伊朗伊斯兰革命发生以后，伊朗政府对保险业进行了国有化措施且并没有对其征收的美国公司在伊朗的投资进行赔偿。这些美国保险公司随后以被征收财产无法取得赔偿为由起诉寻求财产损害赔偿。

　　审理该案的地区法院审查了1957年美国与伊朗签订的友好条约，得出了这些保险公司有权获得赔偿的结论。特别需要指出的是该法院对美伊友好条约的第四条第2款进行了着重考查。该条具体如下：

　　条约任一方在条约另一方领域内的国家及企业的财产及财产性利益应当受到另一方最高规格的持续保护，且保护的程度不得低于国际法的要求。除非为了公共目的，这些财产不得被征收，同时也不得在未做出公正及时的支付和有效赔偿的前提下实施征收行为。对于征收行为的赔偿应当采取有效可靠的方式进行，同时所赔偿的金额应当完全等同于被征收的财产;此外，在决定对财产进行征收时或被征收前应当拨付充足的款项以应对将来的支付 。

　　在审查完条约规定以后，该地区法院认为国家行为原则不能排除法院的司法管辖权。因为上述条款与案件具有清晰的关联性，同时所载的关于被征收财产的赔偿条文获得了国际法原则的一致认同 。因此，哥伦比亚地区法院批准了原告针对伊朗政府未对征收进行赔偿所造成的后果应当承担责任的简易判决的动议。

　　卡拉马祖案与美国集团案的条约有着惊人的相似性。两项条约都包括了条约一方当事国实施征收后对被征收财产进行赔偿的条款。可以说美国集团案在法院裁判卡拉马祖案的过程中有权威的指导作用，并且美国集团案的判决也体现出卡拉马祖案一审中的错误。很明显，美国法院在有明确国际条约的前提下可以行使司法管辖权。

　　另外，古巴国家银行诉大通曼哈顿银行案 则提供了一个关于“及时、公正和有效赔偿”规定的实用性标准。在大通曼哈顿银行案中，第二巡回上诉法院面临如何认定大通曼哈顿银行古巴分行被古巴革命政府所征收的财产的价值的难题 。在考查了对被征收财产进行赔偿的不同标准后，第二巡回上诉法院得出了大通曼哈顿银行有权依据其被古巴政府征收的分行的资产净值获得赔偿的结论。

　　然而，如果卡拉马祖公司有权获得赔偿，第六巡回上诉法院并不建议地区法院通过上诉法院引用的与大通曼哈顿银行案相同的方法来确定具体的赔偿数额。卡拉马祖案与大通曼哈顿银行案有较大的事实差异，例如：被征收财产的性质;围绕征收的事实等等事实差别将会导致不同赔偿标准的产生。第六巡回上诉法院引用大通曼哈顿银行案的目的仅仅在于在假设卡拉马祖公司有权获得赔偿的前提下确认美国与埃塞俄比亚之间的友好条约所规定的赔偿标准可以作为确定赔偿程度的标准。

　　进一步说，联邦最高法院做出的萨巴蒂诺案裁决以及美国集团案和大通曼哈顿银行案的裁决表明卡拉马祖案一审中地区法院关于1953年美国与埃塞俄比亚友好条约充满异议以至于容易受到司法解释影响的观点需要被推翻。正如联邦最高法院在萨巴蒂诺案裁决中所提到的：

　　国际法在某一领域编纂或达成共识的程度越高，司法机关在做出与该领域相关的裁决时越能与之相适应。因为法院在这一前提下能够专注于根据事实情况适用经过同意的原则，而非专注于构建不违反国家利益或国际正义的原则这样敏感的任务 。

　　如前所述，在美国与外国缔结的双边条约中有大部分都规定了类似于美国与埃塞俄比亚1953年友好条约这样的关于赔偿标准的条款。毫无疑问的，类似条款的广泛应用表明该条款是一种国际法的约定的原则。

　　与此同时，美国司法机关对卡拉马祖案做出判决也不会干涉美国行政机关对解决卡拉马祖案事实争议的努力。事实上，行政机关通过国务院、财政部和司法部所提交的联合法庭之友简报表明1953年友好条约的存在使得国家行为原则不适用于卡拉马祖案。很明显，行政机关认为司法机关对卡拉马祖案进行司法审查并做出判决是适当的。因此，联邦最高法院在萨巴蒂诺案中认为司法裁判将会干预行政机关外交政策行为的理由在卡拉马祖案中并不适用。

　　此外，卡拉马祖案还需要服务于一种巨大的国家利益，即承认与执行美国所批准的与其他国家的签署的国际条约。美国联邦宪法第六条认定美国国家机关依据宪法所授予的职权签署与批准的国际条约在美国领域内拥有最高法律效力。因此，联邦最高法院认可国际条约在特定情况下拥有“制定法的效力和作用” 。正是因为国际条约在美国法律体系中占有一席之地，所以如果第六巡回上诉法院不认可一项已经生效的国际条约的话将会导致令人震惊的错误的发生。

　　(四)第六巡回上诉法院的裁决意见

　　第六巡回上诉法院在裁决的结论部分认为该院关于1953友好条约致使国家行为原则不适用于卡拉马祖案的认定仅仅是卡拉马祖案争议解决的开始。其认为地区法院必须对该条约究竟授予了卡拉马祖公司何种权利进行认定。并认为后续的程序对各诉讼当事人来说都是一项艰巨的任务。然而，通过适时召开庭前会议的方式将有可能探索出解决卡拉马祖案的方法。

　　因此，地区法院驳回上诉人在一审中反诉请求的裁决被上诉法院撤销，同时，与上诉审精神相一致的后续程序发回一审法院进行处理。

　　三、结论

　　通过分析卡拉马祖案可以得知，美国法院在具体案件中适用国家行为原则的前提是该法院认定如果对争议事实做出裁决将会干涉美国的外交事务，从而破坏宪法所确立的三权分立原则。这种观念使得法院认为他们可以在决定是否裁判外国政府行为的有效性时挑选有参考价值的影响因素。这就导致美国法院将会在受理案件时充分考虑国家行为原则的限制和例外。卡拉马祖案及国家行为原则的性质与特征表明，从国际法的角度可以对国家行为原则的适用条件进行更好的解释。该原则体现了对主权国司法管辖权的尊重，防止美国将其管辖权肆无忌惮地延伸到他国管辖权范围内。因此，国家行为原则体现了一种确认美国法院不具有推翻其他主权国家在其领域内实施的主权行为的效力的司法权限。同时，该原则承认了主权国家间的平等地位，防止了美国对外国事务不必要的干预行为。