新时期经济法功能定位探讨

　　经济转轨时期中国经济法面临的不仅有市场机制自身不发达、不完善，更为主要的是存在政府干预权力配置不合理、干预权滥用侵害市场主体权益和市场公平竞争秩序等问题，决定了控权应当成为新时期中国经济法本质功能，这与经济法所保护的法益具有内在契合性。

　　深化经济体制改革的关键，就是要正确处理政府与市场之间的关系。我国经济体制三十多年的改革历程，从本质上看就是对政府和市场关系不断认识、实践、创新的过程。

　　但是，二者仍然没有找到最佳结合点。不论是对市场作用的凸显，还是对政府角色定位的重申，在当前经济体制转轨的现实背景下都隐含着“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”的基本共识。

　　建设法治经济，必须以法律之尺严格规范政府与市场的关系，在法律制度层面上规范政府与市场之间的关系，依法把资源配置主导权交予市场，让市场主体的创造力得以充分发挥。

　　如果说，“简政放权，让市场在资源配置中起决定性作用，是贯穿于新一轮经济体制改革的主线，那么，建设法治经济，让政府在法无授权不可为的新体制框架中更好发挥作用，理应成为推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义”。①经济法作为市场经济制度主导法在新时期对从制度层面规范和控制政府权力应当有所作为。

　　经济法发展检视

　　“市场失灵”问题。目前，经济法学界多是以市场失灵假设作为研究经济法产生的一个重要前提，这是以凯恩斯为代表的近现代西方经济学者的理论贡献。

　　他们打破了“自由放任主义”的神话，指出毫无外力干预的自由竞争市场经济可以自发调节社会生产和配置资源，但是以个体权利为本位、以追逐利润为主要目标的市场机制会因为自身不可克服的缺陷而导致盲目生产、经济结构失衡、限制竞争、社会资源浪费等严重后果，需要政府主动干预介入经济生活，弥补市场机制不足，保障社会化经济平衡运行。

　　可以说，这是西方经济法的产生逻辑，令人感到遗憾的是，我国许多学者至今对我国经济法产生和发展的研究未能超出西方经济学的“市场失灵”理论。

　　从世界范围来看，“经济法产生于自由竞争进入垄断阶段的时代，发达资本主义国家产生垄断并限制和恶化竞争环境，国家不得不通过法律手段对此进行干预，由此形成了国家干预经济的法律现象”。②这就决定了市场失灵在我国与西方市场经济国家的内涵是不同的。

　　一方面，从经济法产生的背景来看，一般市场经济国家是在市场高度发达后的市场失灵情况下，导入国家干预而形成经济法。中国经济法产生于市场经济刚刚起步、经济体制转轨的历史时期，面对的是一个正在生长发育阶段的市场，一个强大的政治国家和分散的权利主体，其市场失灵问题的主要表现是市场本身的不发达、不健全、不成熟。

　　另一方面，从市场经济的演进过程来看，西方的市场失灵正如哈耶克所认为市场秩序是自生自发的而不是建构式的，国家(政府)作为外部力量介入经济对市场失灵进行修正。

　　而反观中国走的是一条由政府自上而下启动的建构型市场经济之路，政府是作为市场经济的内生力量而存在的。

　　总体上讲，中国的市场失灵须放在经济体制转型的现实背景下来理解。在体制转轨这个过渡期中，市场失灵表现为市场发育不健全而导致的市场机制配置资源的基本功能未能有效实现，以及政府权力过大而导致的市场调节作用难以有效发挥。

　　从市场经济的共性角度来看，无论是发育成熟的发达市场经济还是尚未成熟处于起步阶段的市场经济，都存在着内嵌的功能缺陷，从而需要国家干预加以弥补。

　　同时，我国市场尚未成熟，还存在着一些市场自身的功能障碍，如市场体系不完善、市场秩序不规范、市场规制不统一、市场竞争不充分等问题，使得其基础配置功能不能有效发挥，这同样需要政府补位，承担起培育市场机制的职能。

　　因此，我国虽然还没有形成像西方国家一样高度发达的市场经济，但也同样存在市场失灵问题，同样存在国家干预的可能性和必要性。

　　经济法发展现状。改革开放至今，伴随着经济转型的进行，中国经济法也开始了自身的产生、发展和变革。

　　尤其是市场经济体制的确立为中国经济法的发展廓清了目标方向，“同时也为我国经济法的准确定位和发展给予了强有力的导引，此后的中国经济法更加科学地厘清政府与市场的关系，注重强调市场作为资源配置的基本手段，重视政府在确立市场秩序规则和宏观调控方面的功效，强化对政府不当干预市场权力的约束”，③短短几年间又接连颁布了《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》及《价格法》等重要的经济法律法规，中国经济法立法也逐渐趋于现代化和科学化。

　　在此过程中还以国际化意识不断优化经济法制度，借鉴西方国家处理政府和市场关系上的经验，当然对教训也要引以为戒。

　　短短三十几年中国经济法获得了飞速发展，但是我国市场经济还存在不少问题：一方面，市场体系不完善、市场秩序不规范、市场规制不统一、市场竞争不充分;另一方面，政府对微观经济干预太多，行政权力过大、审批过细过多，对市场的监管和调控不到位。因此，经济法还存在许多不足之处，揭示和研究这些问题将对我国经济法未来的功能定位有所裨益。

　　鉴于文章仅以政府和市场的关系为视角，笔者认为目前存在的问题表现为两方面：其一，在经济转型期政府职能的越位、缺位和错位。比如说，在风电、LED等战略性新兴产业中，政府给予适当扶持是必要的，但是许多地方政府为了发展地区经济、谋取政绩，在土地、融资等方面对企业进行“保姆式”的扶持，造成产能过剩，不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥而且还导致基础建设浪费;同时，政府进入市场有着双重身份，既是管理者又是参与者，政府运用配置公共资源的权利去管理市场，权力和市场利益没有完全分割，出现了诸如导致恶性竞争的税收优惠等政府经济角色错位的现象;在公共产品供给、政策引导和政府权力的监督机制方面又严重缺位，使得市场主体的权利没有得到应有的重视和保护。

　　其二，疏于构建经济法权利体系。由于中国市民社会发育的先天不足，政府干预权滥用屡屡发生，但市场主体权利的设置却多流于形式。政府干预经济势必会影响甚至侵犯到市场主体的自治权，从而引发权力与权利之间的冲突，因此法律在赋予政府干预经济的权力的同时也应赋予市场主体经济自治权。经济法功能之理论分析

　　经济法首先是确认国家干预经济之法，伴随国家干预经济活动的展开，权力所固有的弊端就显现出来了，所以“经济法同时也是规范国家干预经济之法”。④

　　经济法首先是确认国家干预经济之法。一方面，市场经济是一种谋求最大化利润的逐利经济。在自由竞争的规则下，市场主体作为力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益的“经济人”，为自己谋求最大限度的利润成为他们唯一的目标。

　　这实际上是一种社会达尔文主义，市场变成了私人利益的角斗场，市场规制变成了任凭优胜劣汰、适者生存的“丛林法则”。但社会资源财富在特定条件下总是有限的，在残酷的市场竞争压力下，市场主体往往因利益的诱惑而出现不择手段的进行恶性竞争侵害了其他市场主体以及消费者的合法权益和破坏了市场公平竞争秩序，甚至会危及整个社会经济发展的安全，而市场自身对此无能为力。

　　另一方面，市场经济是一种信息有限的经济。每一个市场主体只能把握自己所从事的产业领域的信息，很难把握整个社会产业宏观领域的信息，这对于具体的市场主体自身来说也许是有效的，但对于社会产业宏观领域来讲会导致市场的盲目性。因此，政府有责任提供信息这一公共物品，惟其如此，才能克服市场自身无法克服的盲目性。日本学者金泽良雄指出经济法“是为了以‘国家之手’来满足各种经济性的，即社会协调性要求制定之法”。⑤

　　经济法是规范国家干预经济之法。市场调节具有利益扩张的欲求，国家以公权力的形式介入社会经济，但是权力的自身属性决定了政府干预行为也存在增扩利益的冲动，是极易使它扩张和滥用的。经济法应当为干预权的行使设定界限，一旦政府超越法律界限和法定程序滥用职权损害市场主体合法权益时，经济法要给予现实回应即不仅对权益受到损害的市场主体给予救济而且对滥用干预权力的行为给予制裁和处罚。

　　从市场角度来看，维护自由和公平的竞争秩序，不随意和非法干预市场主体的经营自主权乃是发挥市场配置资源作用的应然逻辑，在需要国家介入时须通过法律进行必要的授权，以法律形式厘定政府权力行使的范围和边界，设定权力运行的法律程序，依法对市场进行监督管理和宏观调控。从国家角度来看，授权同时也是控权，政府只能在国家法律授予的权力范围内依法定的程序对经济进行干预，越权则无效。

　　经济法不仅承担着矫正市场失灵的任务，而且其本身还有应对政府失灵的要求。这其实是经济法本质功能的两个方面，即经济法既是授权之法又是控权之法。

　　一是经济法的授权性。市场经济是法治经济，政府干预市场的权力只能经过国家立法机关制定经济法律来授予，即经济权力法定。在市场经济中，经济权力法定具体表现为：干预权主体法定，哪些机构拥有干预经济的权力由法律明确授权，市场调控权主体如工商行政管理部门、质量监督检查部门等，宏观调控权主体如银行业监督管理机构、计划部门和财政部门等;干预权权力范围和行使的方式及程序法定，超越权限范围或非依法定程序行使干预权无效及承担相应的法律责任。

　　二是经济法的控权性。授权和控权在经济法的功能领域具有内在统一性。干预权属于公权力的范畴，公权力的天然强势力量和稀缺资源性使其极易被滥用而侵害市场主体的合法权益，因此为确保政府能够提供无瑕疵的“公共服务产品”，经济法在授予政府经济管理职能的同时，还应在法律上厘定政府权力范围和边界，确立法定职责及其应承担的法律责任，并设定政府行政权力运作的严格法律程序，确保政府干预市场权力的透明化、法治化，进而保障市场自由与社会正义。

　　控权：新时期经济法功能的现实选择

　　不同的国情和不同的时空下对经济法功能和地位的要求是不同的，事实上不可能存在一种一劳永逸的且适用于任何国情和时空的“经济法理论”。我国市场经济的产生发展过程与西方国家不同，我国是从传统计划经济走来，长期以来形成了诸如权大于法、人治代替法治等陋习，因此在施行市场经济之初，经济法反映的是国家对经济的全面的、直接的、过度的干预和管理。同时，由于市民社会发育的先天不足使得中国社会“一直没有形成独立于国家但又参与和制约国家并受法律保护的自治性领域及与之相关的一系列社会价值或原则”。

　　⑥市场中权力与权利失衡的国情特点决定了授予政府一定的权力及论证政府干预的必要性并不是我国政府与市场关系问题的重点，如何转变政府职能、控制和规范政府干预经济的权利范围、职责和程序才是当下中国经济法应作出的现实回应。

　　经济法所保护的法益与其控权功能具有内在契合性。经济法保护的不是私法意义上的私人利益，也不是抽象的、政治性的国家利益，经济法保护的是社会公共利益，这种利益是普遍性的、终极性的、经济性的和公共性的利益。在我国当前经济转型的背景下，政府干预权滥用会导致政府干预背后所代表的国家利益侵蚀社会公共利益的情况，显然控权与经济法所保护的社会公共利益有着内在契合性。

　　控权功能的实体表达。新时期经济法控权性的厚重须体现于制度构建层面方能彰显其对经济法制的现实指导意义。政府干预和市场调节的关系在市场规制领域得到了最直接的体现，经济转型时期我国除了市场机制自身的缺陷和市场发育不完善而导致的市场功能未能充分发挥的问题外，更突出的问题是受计划经济的影响政府权力对市场的过分渗透及政府干预过度，并且对市场权利缺乏足够的尊重，最集中的体现是一些政府为本地区的经济利益及地方政府的政绩，直接参与经济活动，滥用行政权力排除或限制市场竞争，甚至搞地区封锁。

　　我国的《反垄断法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等经济法律法规对政府机构不当干预经济的行为都设置了一定法律责任，但是主要采取的行政责任形式，难以进行有效规制，因此在市场规制法律领域应设置更为严格的责任机制;宏观调控法领域，基本体现授权即控权的基本原理，《预算法》、《价格法》等都规范了有关政府机构在对进行宏观调控过程中权力行使的范围和方式。

　　但是宏观调控与市场规制相比，政府干预不足更为突出一些，政府在对市场应当给予引导和弥补的地方没有及时“补位”，学界一直在呼吁制定一部宏观调控基本法，以期进一步规范和完善宏观调控权的行使。

　　控权功能的程序要求。程序和实体制度同样重要。程序要求的内容在于从规范干预行为过程着手，以此避免政府干预权的滥用。经济法在授予政府干预经济的权力时，要求政府行为要符合正当程序原则，要求政府职能部门及其工作人员的职权行为也要坚持“法无授权即非法”的法律理念，实践证明，严格的法定程序，能保证干预权行使的规范性，从而进一步保证在此基础上做出的决策的正当性和科学性。

　　现阶段，我国的干预决策普遍缺乏科学性和程序民主性，这方面可以借鉴西方发达国家的做法，如可以在决策程序中设置咨询程序、论证程序和听证程序等基本制度。

　　法治经济不可能单兵突进，它要求法治政府和法治市场同步推进，政府和市场主体都必须依法行事，谁也没有超越法律的特权。但是政府对经济的干预权力有着被滥用的现实可能性，厘定政府干预边界的控权理念是正确处理经济法视野下政府与市场关系的关键。

　　当前中国经济体制改革的重点就是要理顺政府和市场的关系，特别是清除过去计划经济体制影响下政府权力对市场的过分渗透和操纵的现象，充分尊重市场主体的自治权，建立竞争型市场经济，对此，经济法将承担起艰巨的历史重任。

　　作者：王艳 来源：人民论坛 2015年29期