中国与欧盟最新反倾销立法的比较研究

我国于1997年3 月制定的《反倾销和反补贴条例》（因本文仅涉及反倾销内容，以下简称《反倾销条例》）无疑是对外贸易立法上的又一重大成果，它遵循国际惯例并结合本国国情，对有力打击倾销这种国际不正当竞争，保护民族产业的健康发展必将起巨大作用。然而此条例毕竟是我国反倾销立法的首次尝试，实践经验的缺乏使得继续吸收先进国家的反倾销经验，仍然显得十分重要。欧盟的反倾销立法已经发展近三十年，形成了较为完善的一整套制度，尤其是1995年后根据国际反倾销的新动态，又对该法进行了大幅修改。修改后的欧盟反倾销法代表了各国反倾销的最高水平。总体上说，中国法与欧盟法都以关贸总协定乌拉圭回合的《反倾销协议》为蓝本，所以基本结构与主要内容大抵相似，但它们之间的差异甚至差距仍有不少。本文将对两者的不同之处进行比较与研究，希望会对我国反倾销立法的完善与发展有所促进。

　　一、关于倾销的确定

　　无论是中国法还是欧盟法，都认为进口产品的出口价格低于正常价值即为倾销。于是出口价格与正常价值这两个因素的确定便成为确定倾销的关键。就出口价格而言，中国法与欧盟法的规定基本相同，主要差别体现在正常价值的确定上。这些差别有些是因为国情不同，而另一些则不能不说是由于立法经验的高下之分造成的。中国法规定确定正常价值的方法有两种：1.进口产品的相同或类似产品在出口国市场上的可比价格，以该产品出口到第三国的可比价格（简称国内市场价格）为正常价值。2.如无以上可比价格，则以该产品出口到第三国的可比价格（简称第三国价格），或以该产品成本加合理费用、利润为正常价值（简称结构价格）。

　　确定正常价值的第一种方法（即国内市场价格），可分为市场批发或转售价格与市场消费价格两种。因为前者是将产品卖给用于赢利的商人，而后者是将产品卖给用于消费的消费者，因而在实际销售中，前者的价格往往要比后者低得多。倾销的确定是在于出口价格是否低于正常价值，如以较高的消费价格为正常价值，则出口价格低于正常价值的可能性增大，较易认定为倾销；而如以较低的批发或转售价格为正常价值，那么倾销的认定便会较为困难。同为国内市场价格，但由于销售环节的不同，对倾销的认定便可能产生截然相反的影响。我国反倾销条例对此没有明确区分，在实践中很可能会使反倾销执法者无所适从，或者造成执法的畸轻畸重。相对而言，欧盟法在这方面则显得较为全面，它明确规定作为正常价值的国内市场价格，应为有利于确定倾销成立的消费价格。类似的情况也出现在第三国价格的确定上。我国的《反倾销条例》规定，在没有出口国市场价格的情况下，正常价值可以按照出口商向一个第三国出口该产品的价格确定。但在实践中这样的第三国很可能不止一个，而出口商向不同的国家销售产品时，根据不同的市场状况，其价格定位的高低也会有很大差异。在这些高低各不相同的第三国价格中，究竟选哪一个作为正常价值，也会对倾销的认定产生极大影响。欧盟法对此则作了进一步解释，欧盟法规定，如以第三国价格来确定正常价值，应选其中最高的，也就是最有利于认定倾销成立的价格。相比之下，中国法在这方面的规定没有欧盟法那样周全，给反倾销认定带来诸多不便。

　　当然，欧盟法与中国法在确定正常价值上最大的不同，还在于对“非市场经济国家”的规定上。欧盟认为，一些国家（主要是指前苏联、东欧、中国等）并没有实行市场经济，其产品的价格也不反映竞争中由供求关系所决定的真实价值，于是在对这些国家进行反倾销调查时，欧盟往往选择一个经济水平大抵相当的市场经济国家（所谓的“替代国”）生产或销售的同类产品的价格作为基础，来计算这一“非市场经济国家”的正常价值。这种立法的缺陷是明显的：在“替代国”的选择上调查当局有着过大的自由裁量权（在欧盟的反倾销调查中，经济发展水平与中国截然不同的加拿大、日本、甚至美国都曾作为中国的替代国），存在不少的主观性与随意性；更重要的是包括我国在内的一些社会主义国家已经实行了市场经济，再大量使用“替代国”已毫无事实根据，只能被看作一种贸易保护主义倾向。这种带有歧视性的立法曾使我国深受其害，我国一贯对它采取否定态度，这次《反倾销条例》中，没有对它加以任何考虑是理所当然的。

　　二、关于损害的确定

　　要对倾销行为采取反倾销措施，仅仅证明倾销行为的存在是不够的，必须同时证明倾销行为已经造成对国内相关产业的损害。这种损害包括实质损害、实质损害威胁和对国内相关产业建立造成阻碍。对损害所包括的三种情况以及确定损害应考虑的因素，中国法与欧盟法的区别不大，主要的区别体现在损害的累积评估与国内产业的确定上。

　　累计评估，是指当倾销的进口产品并非仅来自于一个国家，进口国调查当局在确定损害时可以累积计算进口总量并用这一总量来判断对国内产业的影响。由单一进口商倾销对市场造成的影响往往较小，难以看出损害，但如果把数个单一的倾销累积起来计算，那么损害成立的机会就会大大增加，而且即使是所占市场份额并不大的进口产品也可能被卷入反倾销案件中。这种计算损害的特殊方法在中国法与欧盟法中都有类似规定，但欧盟法似乎走得更远。欧盟法规定，不只是来自于相同出口商的倾销产品可以累积评估，来自于不同出口商的倾销产品与补贴产品也可以累积评估。所谓补贴是指出口国政府给予出口商的各种资金援助或价格等方面的优惠，以降低成本、提高竞争力，这也会对进口国相关产业造成不正当损害。欧盟法规定，对一批进口产品要么采取反倾销措施，要么采取反补贴措施，不能将两种制裁累积起来；但在计算对国内产业的损害时却并非如此，而是可以将补贴产品造成的损害累积在倾销产品上。这种进一步的累积评估有利于损害的确定，增强了对国内产业的保护，对我国是有借鉴意义的。

　　国内产业范围的界定对损害的确定也有重要影响：国内产业范围如果界定得较大，则一定的损害就会显得微不足道而难以成立；界定较小，则增大了损害成立的可能性。我国《反倾销条例》规定：国内产业，为中华人民共和国境内相同或者类似产品的全部生产者，或者其总产量占国内相同或者类似产品的全部总产量大部分的生产者。然而我国幅员辽阔，各地区经济发展水平差异很大，各类产业发展也极不平衡。同样在倾销的压力之下，有些地区可能因产业竞争力较强而损害较小，甚至基本没有损害，而有些经济水平较低的地区却可能因此损失惨重。而我国《反倾销条例》只把国内产业简单地界定为全国范围，于是在确定损害时，就会面临着如何将各地不同的受损害情况综合起来的难题，更有可能使一些本来已经对我国部分地区造成严重损害的倾销逃脱制裁。针对类似问题，欧盟却已有了中国值得借鉴的解决方法：它把整个欧盟地区分为几个不同的市场，每一个市场都可以被认为是一个独立的“国内产业”，只要这些独立市场符合以下条件：1.这一市场上的生产者在本市场上销售它们全部或几乎全部产品；2.市场需求基本不需要其他地区生产者的产品来满足，只要倾销对这些分割后的独立市场中的任何一个造成损害，不必再综合考虑其它几个市场的影响，就可以认定损害成立，继而及时采取反倾销措施。

　　三、关于反倾销调查

　　各国反倾销机构的设立一般分为两种情况：一种是以两个互不隶属的机构分别调查倾销与损害，然后共同决定是否采取反倾销措施。这种情况以美国为代表，美国商务部负责调查倾销，而国际贸易委员会负责调查损害，澳大利亚、加拿大等国也属此类。另一种是倾销与损害都由同一机构进行调查，最终处理决定由一个上级机构作出。这种情况以欧盟为代表，倾销与损害由欧盟委员会调查，最终决定由欧盟部长理事会通过。墨西哥、土耳其等国也是如此。我国的立法采取的是第一种方式，即以对外贸易经济合作部为主调查倾销，以国家经济贸易委员会为主调查损害。笔者认为，一些发达国家采取第一种方式的目的在于权力制衡，通过两个机构的相互牵制，防止权力滥用，但这一切都是以效率与费用的牺牲为代价的。作为发展中国家的中国，资金缺乏，负担不起大量反倾销调查费用，同时又需要及时迅速地制止倾销行为以保护薄弱的民族产业，这种以相互制衡为主要目的、耗时耗力的机构设置并不适宜我国。如果我国转而以欧盟为范例，由对外贸易经济合作部统一调查倾销与损害，并由国务院最终把关决定反倾销措施的执行，则在提高效率的同时一样可以保护裁决的公正。

　　根据我国的《反倾销条例》，反倾销调查的发起必须由国内生产者提出书面申请，而且在反倾销调查过程中，一旦申请人撤回申请，反倾销即告终止。而在欧盟法中，除了当事人的书面申请之外，只要调查当局认为开始反倾销调查证据充分，也可在无人申请的情况下开始调查，另一方面，即使申请人在调查过程中提出撤回申请，只要调查当局认为终止反倾销调查不符合欧盟利益，仍可以继续进行调查。而我国的许多产业刚刚起步，经济实力薄弱，要求他们自行收集倾销的初步证据，以提出书面申请，在人力物力上都比较难以做到。同时，我国的商会体制也不完善，国内企业之间缺乏协调组织并时有恶性竞争发生，要他们以联合行动对抗国外倾销并非易事。在这种情况下借鉴欧盟的做法，国家反倾销机构主动干预，运用行政手段发起反倾销调查，对于及时制止倾销、保护国内产业是完全必要的。

　　欧盟法中还有一项关于司法审查的规定：在行政机关的反倾销调查结束之后，当事人（包括申请人和被申请人）如果对调查结果不满意，可以向法院提起诉讼，寻求司法上的救济。这项规定有利于监督行政机关公正执法，防止行政权力的滥用，它已被包括欧盟、美国在内的许多国家所接受。关贸总协定东京回合达成的《反倾销条例》中原本并没有司法审查的规定，但到了乌拉圭回合重新缔结的《反倾销协议》里就已根据国际反倾销实践的发展加上了这部分内容。在我国的《反倾销条例》中无法找到有关司法审查的条款，这对于一贯遵循国际惯例并希望早加入世贸组织的中国来说，不能不说是一个遗憾。不过我们也可以看到，我国的《反倾销条例》只是国务院发布的一项行政法规，而有关司法管辖权的问题，国务院是无权规定的。我们有理由相信，今后在人大常委会的立法或最高法院对于行政诉讼法的司法解释里，将能够找到对反倾销案件司法审查具体程序作出的明确规定。

　　四、关于反倾销措施

　　中国法与欧盟法在有关反倾销措施的主要内容，即反倾销的初步裁定与最终裁定，反倾销措施中的价格承诺与征收反倾销税，以及反倾销措施的追溯效力等规定上都是基本相似的。但在国际倾销与反倾销斗争愈演愈烈的今天，许多出口商为了逃避反倾销措施，想出了不少规避法律的方法，也确实削弱了一般反倾销措施的作用。魔高一尺，道高一丈，为了对付这些规避行为，不少国家对本国的反倾销法进行了针对性修改，以期堵住立法漏洞。我国的《反倾销条例》只是非常原则地规定了有关部门可以采取适当的措施，防止规避反倾销措施的行为，从实践操作的角度来说仅有这些措施当然是远远不够的。欧盟是世界上最早进行反规避立法的地区，这方面立法的完善性与可借鉴性也堪称最强，在此笔者仅对欧盟反倾销立法中两种比较典型的反规避条款加以介绍。

　　1.“反吸收条款”（anti-absorption clause）。各国的反倾销税一般均由进口商交纳。这是因为实力雄厚的出口商出口产品的目的不是为了短期内赚取利润，而是为了挤垮进口国生产者以期最终独占市场，因而出口商有可能愿意支付巨额反倾销税并继续倾销。而本地的进口商进口它国产品的目的却大都单纯为了赢利，如果由他们支付反倾销税，使其赢利大幅减少甚至亏本，进口商将不会再进口此类倾销产品，从而间接地堵住了倾销的缺口。实践中有一些出口商在反倾销措施实施后，为了达到继续倾销的目的，主动替进口商交纳反倾销税，或者间接补偿进口商因交纳反倾销税所带来的利润损失，以鼓励进口商继续进口倾销产品。针对这一情况，欧盟法中制定了一项“反吸收条款”。该条款规定，一旦发现出口商有上述承担反倾销税的行为，欧盟将把出口商承担的税额作为“附加反倾销税”（additional anti-dumping duty）予以征收，征收时间从出口商承担反倾销税开始时起计算。以这种方式征收的反倾销税最多时可达到原税额的三至四倍，从而以经济制裁的手段有效杜绝了此类规避行为的发生。

　　2.“反零件倾销条款”（anti-partsdumping clause）。近年来，有一些出口商在其产品被征收了反倾销税之后，把制成品化整为零，以各种未征收反倾销税的零件输入进口国，然后在进口国中通过他们投资设立的企业组装成制成品去销售，这样就“巧妙”地把进口产品变为本地产品，以达到规避反倾销措施的目的。针对这一行为，欧盟又制定了“反零件倾销条款”，规定只要符合以下三个条件，则该组装或生产的产品适用被征收反倾销税的原产地国的相同产品的税率：（1 ）组装或生产是由与被征收反倾销税的制造商有关系或存在联管的当事人进行的。（2）组装或生产是在开始反倾销调查后开始并大量增加的。（3）组装或生产中的零部件或原材料的价值超过其它零部件或原材料价值50％或50％以上。这一反规避条款不但能有效制止外国产品的倾销，更能起到直接限制外国投资的效果，对本国产业发展是一种极大的保护。虽然国际上因这一条款的贸易保护倾向较强而有一些不同意见，但关贸总协定乌拉圭回合经过探讨与争论，决定不在《反倾销协议》中对这一条款的合法性加以判定，而留给各国立法自己解决，这就意味着今后中国即使在反倾销法中加上反规避条款，也并不违反国际惯例。

　　综上所述，与中国的反倾销立法相比，欧盟的反倾销立法较为全面、详细，因而更具有实践操作性。同时欧盟法也较能结合反倾销实践中的最新发展，及时通过立法解决出现的新问题，更有效地保护国内产业。这两方面正是我国反倾销立法所缺乏的。但是也应当看到，我国的反倾销刚刚起步，几乎没有任何实践经验的积累，在这种情况下我国的反倾销立法遵循谨慎和宜粗不宜细的原则是正确的，因为在缺乏实践的情况下如果将法定得过细、过于超前，可能会与实际脱节，效果也不一定好。笔者相信，随着我国反倾销实践经验的不断积累，以及对国外先进经验的不断借鉴，我国一定会适时补充完善我国的反倾销立法。