简论法治视野下的事业单位改革探析

　　[论文摘要]我国事业单位是历史形成的，随着我国各项改革的推进、社会主义市场经济体制的建立和完善，运行中存在的弊端逐步显现，深化改革势在必行。但由于种种原因，尤其是法制建设滞后，影响了改革的深入开展。因此，必须落实以法律来规范和引导事业单位改革，完善事业单位管理法律规范，依法积极稳妥地推进事业单位改革。

　　[论文关键词]事业单位；改革；法制建设；协同

　　我国事业单位是历史形成的，与传统的计划经济体制密不可分，是具有中国特色的、主要由政府负担并从事公共或公益事务的社会组织称谓。多年来，我国事业单位在促进我国科研、教育、文化、卫生等公共事业发展方面，以及为物质生产部门提供服务方面发挥了积极的作用。但是随着我国各项改革的推进，社会主义市场经济体制的建立和完善，我国事业单位在外部组织机构和运行机制方面存在的弊端逐步显现。因此，事业单位改革在我国改革发展大业中一直是个持续性的话题，不仅仅是因为事业单位改革包含内容丰富，更在于这场已经进行了30年的改革虽然从没有停止，但依然没有到位。在我国，对于事业单位及其改革的研究，传统上主要是由一些研究行政管理和非政府组织的学者进行，法学界的关注不够，这也直接导致了我国事业单位改革缺乏法律规制建设的协同，成为事业单位改革进展缓慢的一个重要原因。

　　一、事业单位的定义与分类

　　我国“事业单位”这个概念最早出现在1955年第一届全国人大第二次会议《关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告》中，并一直沿用至今。1998年国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；成思危[2]将事业单位定义为：为了社会公益目的，由各级政府、企业法人、社团法人或公民个人出资以及上述法人和自然人的某种合资形式依法举办的，依法自主运作，独立承担民事责任，从事教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非营利性社会服务活动的独立法人。行政法规层面也已将事业单位明确定性为公共机构。如2008年发布的《公共机构节能条例》第二条规定：本条例所称公共机构是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织。事业单位概念虽多次演变，各有不同，但都强调事业单位提供服务的公共性、公益性、非营利性和服务领域的广覆盖性。
　　目前，关于事业单位的分类有多种标准，如按照财政管理方式划分，即按照事业资金是否由财政全额支出划分，可以将事业单位划分为全额拨款事业单位、差额补贴事业单位、自收自支事业单位三大类；按照事业单位的职责性质划分，即按照事业是否为政府必须履行的职能或市场无法提供的，分为代担行政角色的、担当社会角色的、代担市场角色的三大类；按照事业单位提供服务的行业划分，即按照事业单位从事事业的领域划分，中编办将事业单位分为二十五类。中编办经国务院批准制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（征求意见稿）按照社会功能，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三大类。

　　二、事业单位的改革背景和必要性

　　事业单位作为我国特殊的社会组织，产生于计划经济体制。在传统计划经济体制下，设立了大量的从事教育、科技、文化、卫生等事业单位，履行着提供公共产品和公共服务的职责和功能，也曾为推动我国各项事业的发展起了重要而积极的作用。但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的日益完善，传统事业单位运行体制越来越不能适应经济与社会发展需要，事业单位管理运行存在着诸多问题：
　　（一）事业单位定位不清，政府角色错位
　　事业单位是依法设立的从事教育、科技、文化、卫生等公共性或公益性社会服务，不以营利为目的的社会组织。在传统计划经济体制下，教育、科技、文化、卫生、体育等机构都是由各级政府主办并主管的事业主体。政府对各事业单位下达指令性计划，各事业部门和单位去完成国家计划。政府既是事业单位的所有者、经营者，又是事业单位的管理者和运行指挥者，同时兼任了“裁判员”和“运动员”的双重角色，造成了定位不清、角色错位的客观现实。
　　（二）事业单位内部机制僵化，效率低
　　由于公立事业单位隶属于政府部门，各种事业活动主要靠行政部门运用行政手段进行组织协调和管理。主管部门对事业单位从工资、福利、人事到资金、项目和具体业务，都进行直接管理，使得事业单位成为主管部门的附属，缺少有效的约束机制和竞争激励机制，最终会丧失人才的积极性和创造性的提高，从而影响办事效率和社会效益。
　　（三）事业单位规模大，财政负担重
　　事业单位供应范围大，财政包揽项目多。大部分事业单位由政府主办主管并直接给予财政拨款，实行事业经费供给，国家财政拨款是其经费的唯一来源。一方面行政单位人员编制较为严格，事业单位变成了一部分人就业的理想选择，往往被当成行政单位精简富余人员的缓冲地带，同时国有企业改革、政府机构改革、军转干部分配时又有大量人员分流到事业单位。另一方面，公民对事业单位的服务要求越来越高，决定了政府必须加大对公共服务领域的投入。事业单位政事不分也造成了事业单位职能的盲目扩大，一些本应由市场解决的问题被人为地划入了事业单位的管辖范围，庞大臃肿、人满为患的事业单位给财政造成了沉重的负担。
　　（四）事业单位法制不健全，运行不规范
　　我国目前对事业单位的管理只有《事业单位登记管理暂行条例》，少部分参照公务员管理的单位和个人有统一法规进行管理，剩下的大多数事业单位及其工作人员至今还没有一个统一的法律规范，只有一些政策性质的文件，而且这些文件有些已不适应市场经济的发展需要。事业单位宏观管理上存在一定程度的混乱现象，造成事业单位诸多改革推进参差不齐，缺乏执行力和保障力。
　　作为建立社会主义市场经济体制的有机组成部分，事业单位的改革与国家社会主义市场经济体制改革、政府机构改革密切相关。随着经济体制改革的逐步深化及对外开放的扩大，单一的所有制结构和传统的计划经济运行机制被逐步打破，投资渠道和利益分配割据也发生了相应的变化。与国有企业改革和政府机构改革相比较，我国事业单位的改革是比较滞后的。其滞后性突出地表现为事业单位所提供公共物品无法满足社会公众的公共需求，事业单位领域内公共产品供给与需求之间出现严重的失衡现象，深化事业单位改革非常必要且迫在眉睫。

　　三、事业单位改革的问题和难点

　　事业单位改革自20世纪80年代后启动，经历了以放权为重点、以政事分开为主线和以分类改革为基本推进方式三个阶段，以产权制度改革、管理制度改革、财政制度改革、人事分配制度改革、社会保障制度改革等一系列改革为内容，但历经三十余年依然进展有限，总体上存在着以下问题和难点：
　　（一）改革动力不足
　　一方面从公众的利益角度出发，深化事业单位改革势在必行。另一方面，政府既是改革的主体，也是客体，这决定了改革的相关方存在迟疑甚至抵触现象，部分主管部门担心利益受损而不愿意改革，有些部门领导担心改革带来不稳定而不敢改革，而事业单位职工担心失去“铁饭碗”而抵触。这两种力量的博弈客观上削弱了事业单位改革的推进力度。
　　（二）社会力量参与不足
　　事业单位的举办主体还是以政府为绝对主力，社会力量兴办公益事业的积极性没有充分发挥，政府鼓励、引导力度欠缺，相关的政策配套不足，还难以适应经济社会发展的需求，也不利于事业单位改革的推进。
　　（三）改革的配套政策有待完善
　　完善的配套政策是顺利推进改革的保证。目前，人事管理、养老保障、财政管理、收入分配等改革的配套政策不够完善，制约了事业单位改革的顺利推进。如与分类相对应的财政管理政策不衔接，财政投入方式没有具体的改革政策，财政扶持社会组织和其他机构提供公共服务等方面也缺乏规范的制度规定；事业单位养老保险政策不明确，具体实施细则未出台，职业年金政策不明晰，相关费用来源不明确等等；事业单位转企改制政策不健全，具体政策和措施未出台；落聘人员的分流安置政策。
　　（四）改革中的法制建设滞后
　　笔者认为，这是最关键的问题，也是本文的题眼。事业单位改革要成功，法规制度建设本应在改革措施实施之前完成，制定并出台相关的配套措施。但就目前的情况而言，法制建设还较滞后，表现在以下几方面：1.缺乏必要的法律支持和保障。在事业单位企业化过程中，由于法律适用的缺位，改革多是根据政府的政策并比照国有企业改制的法律法规，为事业单位改革留下了法律隐患。而事业单位转制为非营利机构，法律的适用更是空白，改革处于无法可依的困境。2.缺乏法律的统一和协同。虽然近年国家发布了一些促进教育、文化、卫生等事业的法律法规，但从组织机构、内部机制以及财产、责任关系方面规范各类事业组织的立法并不多，有的则散见在其他法律法规中，使得事业单位宏观管理上存在一定程度的混乱现象，造成事业单位诸多改革参差不齐，缺乏执行力。3.缺乏相关制度的配合。现有体制和法律法规框架下建立新的制度缺少法律支撑，而且相关部门目前对改革中出现的新情况、新问题缺乏及时和深入的研究，难以及时为实践提供指导。如公共财政体制、社会保障制度等等，必须认真研究并以法律加以解决。实际上，我国许多方面的改革效果不理想的一个重要原因，就是单纯依靠政策推进，忽视法制的作用和功能。

　　四、事业单位改革的法律规制建设

　　中共中央、国务院于2011年3月发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，指出事业单位的改革按照科学分类逐步推进，明确了改革的方向。事业单位改革是事关经济社会发展全局的重大战略性任务，是与社会公众特别是3000万事业单位职工利益攸关的工作，方向虽然明确了，但如前所述，改革还存在着较多困境和瓶颈，尤其是法制建设的滞后，严重影响了改革的进程。
　　改革涉及到各种利益关系的深刻调整，公共机构的改革尤其关系权力和职能的重新配置和方方面面的利益关系，而法律是利益关系的调整器，用职权、权利和义务的形式对利益进行分配，能够体现法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和严格更可以保障改革方案的公正与科学。与改革往往涉及到剧烈的利益调整这一现实相关联的是，改革的成效往往受到个人观念、利益和地方、部门利益等的限制，运用法律的形式确立改革的目标和原则、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的人治因素，保证改革目标的实现和措施的落实。
　　（一）以法律规范和引导事业单位的“分类改革”
　　制定有关事业单位改革运行的统一法律规范。目前，政府部门已有《政府组织法》，对公务员的管理有《公务员法》；对企业的规范管理有《公司法》、《企业法》，对劳动者在企业中的管理和保护则有《劳动法》和《劳动合同法》等。而关于事业单位只有《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位人事管理条例》等，应当尽快出台关于事业单位改革的统一法律规范，以法律的方式进一步明确事业单位的职能定位；以法律的方式完善事业单位法人治理结构，实现事业单位内部机构设置及其权利义务、人事管理等问题的法制化；以法律的方式确保事业单位职工的正当权益；以法律来强化对国有资产的监管。
　　（二）完善事业单位管理法律规范
　　建立完善的事业单位组织管理法，如事业单位组织管理法、非营利机构组织管理法等，明确事业单位、非营利机构组织的内涵、宗旨、权利义务、内部机构的设置、设立、变更、终止的情境和程序，以组织的健全规范改革；建立完善的事业单位公共服务运行法，如教育法、卫生法、事业单位社会保障法等，以行为的规范推进改革；建立完善的事业单位公共服务监督管理法，明确监督机构的性质和法律地位、主要职责等，保证事业单位提供充分有效的公共服务以满足社会公共需求，以监督的有效确保改革。
　　（三）依法积极稳妥推进事业单位改革的几点原则
　　改革需符合事业单位法律特征的要求，严格把握事业单位以实现公共利益为目的、初始资金来源
　　于国有资产、从事社会公共服务活动、由国家机构和其他组织主办、依法设立等法律特征，力图事企分开、政事分开，力免改革范围的扩大，强化事业单位的行政监管；依法界定政府的管理职能，把不该管的、管不好的事剥离出去，从一些非公益性和竞争性领域退出来，实现政事分开，理顺改革中的法律关系，从法规制度上放置事业单位的再度膨胀，巩固事业单位改革的成果；注重法律适用的平等，在推进改革过程中既有适当的政策倾斜，也要保证这种倾斜要有法律依据、制度保障，而且要与国有企业改革相一致，实现事业单位与非事业单位法律地位的平等；注重法律的价值取向，以人为本、关注民生、维护权利，要严格实施社会保障制度和劳动法律制度，健全和完善失业人员基本生活保障和社会救助制度，切实保障被改革单位人员的切身利益；依法确保程序的正当，只有程序正当理性，才能确保结果客观公正。