基于法理分析的信访制度研究

摘　要：目前，我国的信访制度处于一个较为尴尬的境地，在保持着传统人治色彩的同时，正在发生着法治化的转变，因此以法理的视角分析信访制度的现状，发现问题，制定策略，是促进我国信访工作法治化的重要途径。文章阐述了信访制度的发展历程，制度的作用、现状及其完善策略，以期为信访制度完善工作尽一份绵力。

关键词：信访；法制；法治；法理；民主；完善
引言
　　信访制度的历史由来已久，它是一项具有中国传统特色的人民参与政治、管理国家的形式。为了使信访制度能够更加完善，更好的为公民参政议政创造有利条件，国务院在2005年颁布实施了修订过后的《信访条例》（以下简称《条例》），进一步对信访的实际工作进行了规范，也在一定程度上深化了信访制度的价值，促进了进行功能的发挥。而随着我国法治进程的进一步深化，现有的《条例》还存在一些问题需要解决，因此对信访制度进行法理学分析的工作显得十分重要。
一、 信访制度的发展历程
　　信访制度的历史在我国已有上千年，与其实质相同的活动可以追溯至尧舜时期的“诽谤木”。尧舜时代，君王鼓励天下人在木牌上刻写对君王的批评意见，议论是非，指责过失，让人“诽谤”。《纲鉴易知录》有记载，“帝尧广视听，求贤才以自辅。欲纳谏，以闻其失。立诽谤之木，使天下得攻其过。置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”在生产生活水平相对低下的原始社会向封建社会过渡的时期，“诽谤木”制度完全成为社会相对底层的成员与上层管理者之间进行沟通的有效方式，同时也为魏晋南北朝时期的直诉制度提供了成形的基础。所谓直诉制度就是凡对裁判结果不服者，不论案件大小和审级的限制，皆可通过击鼓向皇帝或者代表皇帝行使某些权力的钦差大臣，当面申诉自己冤情的制度。直诉制度发展到宋朝便日趋完善，甚至有专门管理直诉案件的机关出现，如登闻鼓院、理查院等机关。到了封建社会后期的明清，直诉制度发展得更加完善。不难理解，直诉制度的本质其实就是民意诉求制度，是在人权与法制都相对落后的封建社会中，普通大众维护自身权益的最直接有效的方法。这也是直诉制度作为信访制度的前身，却与信访制度有着本质区别的原因所在：民众在求诉无门或者对裁判不服的情况下，首先选择的解决途径不是寻求司法的帮助，而是要求行政权力的介入。因此，做为信访制度的前身，直诉制度在封建社会中起到化解社会基础矛盾、维护社会稳定的重要作用，却与现代法治的精神相违背，是最典型的“人治”制度，是不符合现在社会发展要求的。
　　随着新中国的成立，社会民众摆脱了被管理的政治地位，走上了新的舞台，开始通过各种途径参与国家管理，同时，国务院也在这个时期颁布实施了《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》，民众可够通过信访这一途径解决生活中遇到的问题，以及给国家管理的各项工作提出合理的建议。随后，为了响应建设法制社会的号召，国务院在1995年颁布实施了《信访条例》，标志着我国的信访制度正式进入法治化进程。而后在社会经济不断飞速发展的过程中，原有的《信访条例》也露出诸多弊端，因此，在2005年国务院又一次在原有《信访条例》的基础上，对信访工作的原则、内容等方面进行了大幅度的修改。新颁布的《条例》曾引起了社会各界民众的广泛欢迎，也得到了很好的贯彻实施。时隔六年，尤其是在我国飞速发展的六年后，又出现了很多要求对《条例》进行修改的声音，因此，我们在这里以客观理性的法理学视角，对《条例》进行深度的剖析，试图找出现行《条例》与我国法制制度发展的矛盾所在。
二、 信访制度作用的法理学分析
　　信访制度正式成立大半个世纪以来，在我国的民主政治生活中起着不可替代的作用，而随着我国法制建设进程的加快，以法学的视角审视信访制度的建设与发展，成为信访制度发展的重要趋势。在此，首先对信访制度的作用进行法理学的分析，为实践工作做好理论铺垫。
　　（一）基于实践的角度，信访制度在很大程度上降低了司法的成本
　　任何一个司法程序，不管结果如何，都会在一定程度上消耗法律资源，而信访程序中消耗的法律资源相对于同一问题引起的诉讼程序所消耗的法律资源要少很多。一方面，受传统文化的影响，相较于诉讼程序得来的判决而言，当事人双方更加容易接受信访程序得到的解决办法。因为，我国素来就有的纠纷解决理念是“大事化小，小事化了”，古代官员在审理案件时也是追求“无讼”和“息讼”，平常百姓也不愿使用“打官司”的途径来解决问题，即使遇到问题，也更加愿意向政府部门反映情况而不是司法部门。所以，信访制度更加符合民众日常理念中解决问题的要求。另一方面，从工作效率上来分析，介于目前司法与行政还没有彻底分家的现状，如果信访的事件能够引起上级机关或者领导的重视，那么该解决该问题的工作效率就会大大提高。同时，由于拥有上级针对该问题的专门批示，该问题的解决过程及结果就会得到更强的认可，在执行过程中的阻力也会明显减小。
　　（二）基于制度建设的角度，信访制度起到了很大的沟通与监督的作用
　　在信访的过程中，相关工作人员将信访人的意愿或诉求通过特定的方式转达给相关的国家机关或领导，在得到准许的情况下，相关的机关从信访人处得到大量的基层信息，而针对这些信息反映的问题，相关机关会做出具体的处理，信访人便能从这些处理措施中得到解决问题的办法，同时也了解到国家针对此类问题的态度和方针政策，从而使双方达到互相沟通的效果，进一步巩固了群众基础。同时针对当前形势下，政府行为违反法律或规定的情况，信访也能及时的将一些严重的问题转达给相关的监督管理机关，从而成为司法、检察制度外的另一个有效监督机制。因此，信访的有效实施是实现不同层面的信息交流，以及法外监督的重要途径。
三、 当前形势下我国信访制度的现状
　　目前，我国正处于社会转型的重要期，在人们的价值取向、精神境界、制度构建等方面都在发生了巨大的变化，由此而产生的各种社会问题，也是的信访工作和信访制度成为社会探讨的焦点问题。信访实践中出现的一些问题，如当前信访制度繁杂、程序冗长，使得信访者与被信访一方之间的沟通不顺畅；各地对信访工作都有或多或少的规定，而宏观层面却没有构成统一、协调的信访机制，导致信访工作运转 缓慢；个别信访规定发生异化现象，并减弱了信访部门的解决问题的能力，信访者反应的关于土地、房屋、受教育权、贪污腐败等等问题，相关信访机构无法解决；信访者情绪不受控制，信访方式偏激，甚至导致了恶性事件的发生等，无不反应了我国信访制度的混乱现状，导致信访工作陷入了前所未有的困境。
　　（一）当前的信访制度富有浓厚的“人治”色彩（2300）
　　信访的历史在我国源远流长，人们也习惯于用这种方式解决自身对“公正、公平”的需要。这些都可以归功于中国民众自古以来的“清官”情节：老百姓在自身权利被侵害的时候，首先想到的并非诉诸于法律，而是“找一个清官伸冤”。这种现象折射出的根深蒂固的“人治”思想具有相当的依赖性。这种依赖性背后却潜藏着巨大的制度危机，在当前的法制建设环境下，这种危机更加具有威胁性。
　　（二）信访制度本身具有难以克服的缺陷（2500）
　　1. 信访途径表面看起来很方便、快捷，实则耗费了大量的社会资源。由于受理范围宽松、较少的限制条件等等因素，大部分信访的老百姓都是本着方便、快捷、经济的想法进行信访。而实际中往往因为各级机关出于“政绩”的考虑而遭到“截访”、“堵访”，这本身就浪费了大量的社会资源，而信访者在这个过程中要耗费大量的时间、人力、财力资源，其信访的结果往往却与期望的不相符，或者最终得到了政府的“说法”，却因此失去其他。而经过长达几年甚至十几年的信访之后，得到的“公正、公平”也已失去了其原有的意义。
　　2.信访制度本身存在着“人治”与“法治”相结合的矛盾。新《条例》中强调了领导责任制，并针对领导的信访工作制定了各种制度，如领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度、信访工作绩效制度等等，同时完善了信访工作的法律责任体制，针对违法的信访工作规定了具体的行政和法律责任。但在新《条例》中并没有明确信访责任的指标问题，而由于政绩量化考核，以及扩大领导责任的作用下，过分的突出了领导的工作和功能，导致实际中形成了领导的作用大于制度本身作用的认知，造成了制度内部形成“人治”与“法治”的矛盾。
四、 完善我国信访制度的具体措施（3000）
　　（一） 树立与我国法治发展相符合的信访制度理念
　　建立建设社会主义法治国家是我国现阶段的主要任务，因此，一切制度的建设应当以此为出发点。要以保障人权为信访制度的目标。信访权利是每个人都应当拥有的一项道德权利，具有普遍性，以及人权意义，任何能够正确表达自身意愿的人都可以行使信访权。其次，要以民主宪政作为信访制度的核心。信访是公民表达自身意见的重要渠道，更是维护自身权益的重要手段，也是公民参与国家管理的主要方式之一，因此，信访必须建立在民主宪政的基础之上。
　　（二）完善相应的法律法规
　　任何国家的公民的政治参与必须要有畅通的、制度化的渠道予以保障。因此我国必须尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化。依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状，完善相应的法律法规已经成为迫在眉睫的任务。同时，信访作为我国解决争端的一种机制，我们应该将其纳入到法律的轨道。为适应新形势下信访治理的需要，作为2005年第一部重大法律法规的调整，《信访条例》于1月17日正式颁布，并于5月1日起实施。这部与基层民众利益相关的条例，将保护信访人权利确立为信访工作的重要原则，在立法理念上有了很大进步。应当说，立法仍停留在行政立法的层面上，其权威性和可操作性都有待继续完善。
  （三）统一信访受理机构
　　我国现行的信访制度结构复杂，从中央层次来看，国务院设立国家信访局，中纪委、高法院和高检院设立信访室，中央各部委设立信访办;从地方层次来看，都设立了相应的信访处(科、办)等。目前，信访机构在设置布局上存在较大弊端:一是布局过于分散，各自为政，缺乏统一协调。二是国家司法机构内部设立信访机构，有破坏司法公正的嫌疑。笔者认为，对于法律体系的诉讼问题，应当通过正常的司法渠道来解决。所以，应当在各级人大设立统一的信访受理机构，因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将之放在人大，更有利于听取民意、反映民情，体现公民的意志，合情合理。
  （四）推进司法独立，树立司法权威
　　改革司法机关的信访制度，同时使信访制度与司法制度相衔接司法权威是法治的内容，在全社会形成尊重司法判决、树立司法最终裁判权威的氛围，有利于社会的稳定。因此，我们要改变司法机关中现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督(媒体、社会成员)与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。由于司法权是最终的裁判权，因此，信访制度所确立的救济不是最终的救济，当信访救济不能有效地解决问题，那就应该让位于司法。所以，在我国进行信访制度改革时也要注意使信访制度与司法制度相衔接，以使公民的权利得到充分的救济。
  （五）司法信访制度改革:构建诉讼类案件传送机制，统揽权利救济功能
　　司法审查在现代法治国家被视为实现社会公正的最后一道屏障。一个司法裁决无法成为权利义务最终确定标准的社会,距法治无疑还很遥远。因此,确立司法权威是司法信访制度改革的首要前提,当前应构建党政、人大机关向司法机关传送诉讼类信访案件的机制。
必须指出,法治社会对司法机关的信赖,并不意味着它可以脱离监督,但任何力量又都不能破坏司法独立。对司法活动进行监督,其对象应限于司法人员在履职过程中的违法违纪行为,而不针对司法审查的实体内容。前者可以被经过改造后的人大监督专员等制度纳为监督对象,后者则应坚决摒弃。总之“,受到监督的只是司法程序,而非司法判决的内容。”
  （六）构建统一信访网络平台
　　为增强信访工作的公正性和透明性,要建立全国信访信息系统,实现各地区、各部门信访信息互通、资源共享,为信访人在当地反映具体问题、查询办理情况提供便利。信访工作机构应及时将信访人的投诉请求和处理结果输入信访信息系统。这样也可以给信访群众一个明白的答复,因为所有上访处理案件已经联网,对于同一类信访案件,可在网上查到普遍的解决方案,避免了因办案人员自身因 素或对政策、法规的不同理解造成处理结果的不公正性。
　　结语
　　在这个社会转型的关键时期，健全我国信访制度的唯一途径应当是以法治的视野对信访制度进行分析和完善。信访制度的发展也应当与社会的发展、法制的发展同步，因此，应当采取有效的措施在法治的框架内对信访制度进行改革，充分发挥该制度应有的作用和功能，使这项具有中国特色的制度走出困境，走向辉煌。
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