我国食品安全法现状和完善初探

摘　要：《中华人民共和国食品安全法》正式实施已近3年，在此对该部法律的实施现状进行调查研究，综观各国的食品安全法我们可以看出，大致都规定有食品安全风险监测和风险评估制度、食品安全标准制度、食品生产经营管理制度、食品召回制度、食品安全信息发布制度以及食品安全事故处置制度等，我国在确定以上制度的基础上，已经在理论和实践中采取分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，全面地提高了食品安全工作的水平，并提供了强有力的法律和执行机构保障。但是与发达国家相比尤显不足，在文章中主要从理论角度把我国《食品安全法》中的规定的主要原则和制度同发达国家的相关内容进行比较，总结值得我国借鉴的部分，对我国食品安全监管完善提出法律建议。

关键词：食品安全召回 溯源制度 风险监测和评估
   《中华人民共和国食品安全法》正式实施已近3年，很有必要对该部法律的实施现状进行调查研究，总结现实问题，为法律的完善提出合理的建议。
   让我们从理论角度把我国《食品安全法》中的规定的主要原则和制度同发达国家的相关内容进行比较，总结值得我国借鉴的部分。综观各国的食品安全法我们可以看出，大致都规定有食品安全风险监测和风险评估制度、食品安全标准制度、食品生产经营管理制度、食品召回制度、食品安全信息发布制度以及食品安全事故处置制度等，我国在确定以上制度的基础上，已经在理论和实践中采取分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，全面地提高了食品安全工作的水平，并提供了强有力的法律和执行机构保障。
   以下我们将选择几项主要的食品安全制度从国内外对比的角度进行我国的现状分析，并提出完善建议。
一、食品安全召回制度
　　我国在食品安全法中规定了食品召回制度，但是和发达国家相比，我们在这个制度方面存在的缺陷主要有：1、我国仅仅在食品安全法中笼统的确立了食品召回制度，但是目前关于该制度具体实施的法律程序却没有相应的规定。也就是业界呼吁的《食品召回制度法》还没有应运而生。这样就导致该制度在实际执行中存在执行主体不明确、执行程序不清楚的现实问题。以美国为例，美国的食品召回无论从实体法还是程序法来看，都基本做到了完善的规定。比如，从本质上来看召回的判断标准，食品召回分为有三级：第一级是最严重的，消费者食用了这类产品将肯定危害身体健康甚至导致死亡；第二级是危害较轻的，消费者食用后可能不利于身体健康；第三级是一般不会有危害的，消费者食用这类食品不会引起任何不利于健康的后果，比如贴错产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等。从程序方面来看，食品召回的主要步骤如下：（1）企业报告。企业对于自己出产的食品存在哪些问题，以及是否符合需要召回的标准进行书面陈述，其中对于技术性指标按照食品安全法规风险评估的标准进行专业性阐述，并对因为产品缺陷产生的危害进行详实、具体表述。这份企业报告其实是企业诚信的原则体现。（2）FSIS或FDA的评估报告。对于企业报告，会有专门的机关进行技术分析，风险评估，以确定是否召回。（3）制定召回计划。针对需要召回的食品拟定相应的召回计划。这种计划必须是全面的、具体的、可执行的。（4）实施召回计划。最后在FSIS或FDA的监督下，企业召回缺陷食品，对缺陷食品采取补救措施或予以销毁，并同时对消费者进行补偿，当FSIS或FDA认为企业已经采取了积极有效的措施，缺陷食品对大众的危害风险降到了最低，召回结束。2、从我国规定的食品召回制度本身来看，虽然赋予了相应行政机关的强制责令召回，但是缺乏更多的硬性规定支持这种强制召回。而在美国对于生产经营企业的不及时召回、无效召回等都不能免除政府部门对该企业采取没收、诉讼等法律手段，并对企业做出严厉惩罚，这样就能充分体现出法律对于保护消费者权益的威慑作用。所以我国目前的现状导致了该召回制度制度奏效的前提主要依靠食品生产者的自觉、自愿行为。该制度的实施主体包括食品生产者和食品经营者，它要求一旦食品生产者发现，他生产的食品与食品安全标准不相符合，就应当立即停止生产并且召回已经上市销售的食品，同时要向相关生产经营者和消费者发出通知。而食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，所以实际上该问题食品最终是否被召回则由食品生产者自己决定。3、我国在实施食品召回制度中也的确存在现实的技术支撑困难，因为我国对于食品安全没有统一、确定的标准，甚至在实践中有些食品缺乏安全标准，有的则标准泛滥庞杂，不知如何取舍。4、食品召回的主管机构不明确。虽然我国也成立了食品安全委员会，还有规定卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，但是在实践中，分工不同的不同执法部门的存在，而这些部门有时出现推诿，有时出现争执，执法体系存在分工不明的问题。而美国产品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局（FSIS）、食品和药品管理局（FDA）。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量以及缺陷产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。美国食品召回的法律依据主要是《联邦肉产品检验法》（FMIA）、《禽产品检验法》（PPIA）、《食品、药品及化妆品法》（FDCA）以及《消费者产品安全法》（CPSA）。FSIS和FDA是在法律的授权下监管食品市场，召回缺陷食品。
二、食品安全溯源制度
　　食品溯源就是要在整个食品供应链中的任何环节包括生产、加工、分送以及销售等中,输入食品及其相关信息，使得该食品在不同的存在形态中从质量上都能够被追踪和回溯 ,从而有效地监控食品的整个生产经营活动。食品溯源制度的建立并不能确保食品安全，但是其在保障食品安全中所起到的作用是相当重要的。通过溯源可以确定产品在食品供应链中的位置地点,便于后续和注册的管理；通过溯源，确定是否需要实施食品召回；通过溯源，可以向消费者或利害关系人告知相关食品信息；通过溯源，有助于发现问题、查明原因、采取行政措施以及追究责任。
　　以美国为例，具备了较完善的溯源制度。从溯源种类上看，通说，可以包括过程溯源、基因溯源、通过溯源、投入溯源、测定溯源等。过程溯源是用来确定在食物生长和食品加工 过程中影响食品安全的行为，包括产品之间的相互作用、环境因子向食物或食品中的移以及食品中污染的情况等。基因溯源 ,即通过对食品产品的基因构成包括转基因食品的基因源及类型 ,以及农作物品种的信息采集，确定该基因在食品安全中的地位和作用等。投人溯源则是通过溯源,确实在种植和养殖过程中投人物质的种类及来源,包括配料、化学喷洒剂、灌溉水源、家畜饲料、保存食物所使用的添加剂等等。疾病和害虫溯源是通过溯源,追溯病害的流行病学资料、生物危害 包括细菌、病菌、其它污染食品的致病菌以及摄取的其它来自农业生产原料的生物产品。测定溯源搜集的信息比较繁杂，比如通过溯源,应当能发现食品的环境因子、食品生产经营者的健康状况,获取相关信息资料。
　　要使得食品溯源能够真正发挥作用，一定要健全建立食品企业内部和食品企业之间的溯源信息的真实共享。这样才能保证，无论食品在哪个生产经营环节都能够被追踪。一旦发生与食品安全相关的事故,能迅速追溯其原因，迅速有效地清除不安全食品，收集健康损害的资料,实施风险管理，有利于确定食品安全事故的肇事者。但是在我国，由于现有食品溯源系统开发目标和原则不同,溯源信息内容不规范、信息流程不一致、系统软件不兼容,造成溯源信息不能资源共享和交换的问题。我国目前食品质量溯源系统多是以单个企业为基础开发的内部溯源系统,满足本企业溯源的需求,但一般不易实现溯源信息共享。溯源链条较短,没有实现上下游企业之间的溯源信息的传递。许多国家开始实行强制性食品溯源制度。例如 ,欧盟根据的规定,已对欧盟成员国所有 的 食 品 和 饮 料 实行 强 制 性 溯 源 管理，美国根据 《公共卫生安全和反恐预应对法 》,对其国内食品企业实施注册管理,要求进口食品必须事先告知。而我国在很多地区都建立了不同层次的食品溯源机制，作为食品质量快速溯源系统还存在不少问题。?食品生产企业的多元化给食品质量溯源系统的研发和推广带来困难。食品质量溯源终端的匮乏及服务模式的可行性，阻碍系统的普及和推广。所以必须建立一个覆盖食品从初级产品到最终消费品各个阶段资料的信息库,从而一旦发现食品质量问题就能立即找到是什么地方出了问题,是谁出了问题。这样有利于控制食品质量,并可及时、有效地处理质量问题,追究责任,最终提高安全水平。具体当然应当寻求技术上的支持，比如规范食品质量追溯的管理标识规则。通过管理标识（如二维码、安全码）可确定产品的身份、历史和来源,增强依据生产和销售链追踪产品的能力,是产品质量安全管理体系成功的要素之一。追溯标识强调产品的惟一标识和全过程追踪,对实施可追溯系统的产品,在其各个生产环节,可以实行HACCP、GMP或ISO9001等质量控制方法对整个供应链各个环节的产品信息进行跟踪与追溯,一旦发生食品安全问题,可以有效地追踪到食品的源头,及时召回不合格产品,将损失降到最低。所以,标准化已成为快速溯源系统建立的关键技术和基础。建立和完善多级互联互通的可追溯网络。通过建立国家、省、市、县、企业（包括生产企业、销售企业）、消费者多级共享互联互通的可追溯网络，食品一旦出现问题，通过管理标识（如二维码）就会很快通过可追溯网络进行追踪，保证了食品安全。并可通过可追溯网络对原材料供应进行追溯，即使上市的食品出现问题，食品厂家也能快速找出原因，锁定食品消费者，快速采取补救措施。
三、食品安全预警制度
　　食品预警制度是指专门针对食品安全状况进行的预先警告，是对食品可能产生的对人体健康，或者影响国家、地区、企业决策时的预先警示，使得发生情况时可以实时有效控制。在我国要想解决食品安全防范的问题就必须构建起国际上通用的风险防范体系，并且建立相应的食品安全风险评估机制。 任何制度都不可能是绝对完善的，食品安全也亦是如此，不可能没有任何的风险，所以应该在科学作保证下，不超出其范围进行可行性控制。现阶段我国在食品安全的预防和解决方面的根本途径是：对已有的食品和将要产出的新食品、新物质要密切的进行研究，并且找寻已知、 未知的食品安全的风险来源，对其危害程度进行评估。世界各国均很重视食品安全预警方面的研究 ，并在实际应用中积累了丰富的经验，形成各自独具特色的警报系统。如世界卫生组织 ( WHO )于1 9 9 6年建起 “ 全球疫情警报和反应系统” ，并启动“ 全球疫情警报和反应网络” ( G O A R N )，共有 6 0 多个国家和 1 4 0多个技术合作伙伴参与 ，2 0 0 2年 WHO还建立了 “ 化学事件预警及反应系统” ，2 0 0 6  年进一步拓展该系统涉及其他环境卫生领域。  欧盟为了加强成员国之间食品安全问题信息通报和预警功能，建立了 “ 欧盟食品和饲料快速预警系统” ( R A S F F ) ，涵盖了2 5个欧盟成员国、欧洲经济区的挪威、冰岛、列支敦士登、欧盟委员会健康和消费者保护总署、食品安全管理局等系统，体现了欧洲食品安全高科技大系统的现代预警特征。美国的食品与药物管理局 ( F D A )可以利用全国性的电信系统将全国各级食品安全系统和媒体联系起来，组成巨大网络发布紧急食品风险警告，还在 2 0 0 0年参与 F o o d   N e t 网络活动，保障和强化了美国食品安全的紧急反应能力。我国目前在一些地区已经建立的预警制度，且在2007年国家质检总局组织开发的快速预警与快速反应系统正是推广应用，初步实现国家省级数据库的共享。但是我国整体预警体制还存在问题：监测预警技术装备落后，制约预警体系的建立；安全监督管理体制不合理，难以形成完整的预警体系；对食品安全性的基础研究深度不够。水平较低；投入不足，制约食品安全预警水平提高；法律法规不够完善。
具体的完善办法，可以归纳为这么一些：  完善以预警机制为基础的食品安全法律法规体系；加强食品预警信息交流和发布机制建设；引入先进的预警技术和方法。发展我国风险评估技术；加强食品安全预警科研技术力量。
四、食品安全风险监测和评估制度
《食品安全法》确立了食品安全风险监测和评估制度。食品安全风险监测主要是对食源性疾病、食品污染和食品中的有害因素进行监测，食品安全风险监测信息是食品安全风险评估的依据。食品安全风险评估是对食品和食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响所进行的科学评估，食品安全风险评估结果是制定食 品安全政策和标准的科学依据。食品危险包括：生物性危险，如细菌、病毒、寄生虫；化学性危险，如天然毒素、有意添加、无意或者偶然添加、生物作用产生的毒素；物理性危险，如来自种植、加工、或者存贮运输、认为故意。而风险评估的步骤一般包括：危害识别—危害描述—暴露评述—风险描述。在实务中可以进一步完善与食品生产供应和居民消费数量、种类相适应的污染物监测点，建成与国际接轨的食源性疾病诊断和溯源实验室，以医院和疾控中心机构为基础，建立反应灵敏、信息通畅的食源性疾病主动监测体系。强化产品日常监督，落实生产企业全面监管，确保本市生产产品的质量安全；落实产品广告全面监测，实现市场销售产品的动态可控；落实集散渠道重点监视，及时发现问题来源和地下窝点。
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