刍议人民法庭立案权的实践与探索

请求立案，是法律关系主体在认为其所享有的权利受到侵害，或者权利人在与他人发生争执时拿起法律武器保护自己，实现保护合法权益的第一步，是法律关系主体行使法律规定的诉讼权利的具体体现。受理立案，是法院依据宪法和法律规定，在公民的合法权利在遭受到侵害时，通过立案、审判，给予受害人的及时、必要、充分的救济。当前，最高法院正在大力倡导 “人民法官为人民”的主题系列活动，“司法为民”的精神得到更大范围的普及，各级人民法院正在着力采取、完善便民各项措施。在此情形下，笔者作为一名在社会主义法治建设的最前沿阵地的人民法庭工作人员，深刻的认识到要充分发挥人民法庭“两便原则”，首先就应该规范人民法庭的立案权。从而在此基础上，适应新情势、新情况、新任务，满足人民群众日益高涨的司法需求和期盼，增强人民法庭的司法公信力，提高人民法庭的司法业务水平，更好的服务新农村建设，并为构建和谐社会提供更完善的司法环境。
一、人民法庭立案的现状
据调查，当前人民法庭受理案件主要有两种形式：一是人民法庭没有立案权，而由人民法院的立案庭统一立案，再按一定的标准分派到各个法庭；另一种是由人民法庭自行负责立案。回顾我国的司法体制发展的过程，人民法庭与立案权也是几度分离。人民法庭设立之初，拥有立案权，后为规范司法权的行使，防止权力集中，国家实行立案与审判相分离，基层法院收回立案权。[1]笔者认为产生上述现象，最主要的原因是相关法律法规的不健全和不完善。目前对人民法庭的立案做出专门、具体规定的法律依据，仅有最高法院在1997年4月21日出台的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》。该规定第18条规定了人民法庭立案的具体程序：人民法庭经审查认为符合受理条件的起诉，报庭长批准；当事人直接向基层人民法院起诉的，基层人民法院应当审查受理。人民法庭决定立案后，应当将当事人的姓名、单位、案由、简要案情报基层人民法院统一编立案号。对符合受理条件的起诉人民法庭不予立案的，基层人民法院应当决定立案，交由人民法庭审理。按该司法解释，人民法庭是享有立案权。但众所周知，人民法庭存在管辖地域广、案件数量多、审判任务繁重，人员编制严重不足，没有专门负责立案的人员的缺陷，使得立案者同时极有可能是审判者。这样又就该暂行规定第5条规定的“人民法院实行立案与审判分开的原则”原则相违背，甚至会导致审判者在立案之时以“方便自己”为原则，对没有把握解决的新型案件或者社会压力较大的案件，以拒绝立案为途径，逃避审理，使得本应经过实体审理作出裁判的案件在受理阶段即被拒之门外，严重侵害当事人的合法权益。[2]还有该规定第18条中规定的对于人民法庭不予立案的案件，立案庭可以再次立案，也与我国现行法律规定不符。根据民诉法第112条规定，如果当事人不服不予立案的裁定，可以向上级法院起诉。而人民法庭是法院的派出机构，其生效的不予立案裁定是代表法院做出的，如果立案庭还可以再次审查立案的，造成了不必要的司法资源的浪费和剥夺了当事人的上诉权等违法之嫌。该规定指导思想是：“遵循便利人民群众诉讼、便利人民法院审判的原则”，赋予人民法庭立案权便是该思想的具体体现，但是由于该规定本身不够完善，与相关法律存在冲突，同时，自身法律位阶过低，无法发挥该规定应有的作用。
在法律法规尚未完善的前提的下，我们应该首先承认而非批判各地法院关于立案的不同的作法，即如黑格尔所言的“凡是合乎理性的东西都是现实的，凡是现实的东西都是合乎理性的”—— “存在即合理”。[3]笔者在此从对策法学角度先分析人民法庭有立案权的利弊，然后根据功利主义原理提出最佳对策，以期能解决是否应赋予人民法庭立案权问题，并尽力将该项制度的消极作用降到最低。使人民法庭的职能在符合“便利当事人进行诉讼和人民法院审判案件”的宗旨的同时，能保障司法的公平、公正。
二、人民法庭有立案权的利弊分析
(一)人民法庭有立案权的优势
据笔者所了解，主张人民法庭具有立案权的理由大致有以下几条：一、能减轻当事人诉累，方便当事人诉讼。人民法庭是基层法院的派出机构，主要设置在农村或者城乡结合部，直接面向最基层，面对最普通群众。由于这些地区的群众大都不知法、懂法，而且，目前农村地区鲜有可以进行法律咨询的法律服务机构；仅有的乡镇司法所或者农民不熟悉，或者处于虚置的状态。[4]常常会出现当事人因不知道如何准备起诉材料，导致往返数趟遥远的基层法院的立案庭才能立好案。如果赋予人民法庭立案权的话，当事人就可以就近立案，不必去法院的立案庭。法庭工作人员还可在为他们提供法律咨询时，指导当事人书写起诉状，告知其应收集哪方面的证据，避免出现有的当事人因为不熟悉法律的规定，避免其跑数趟才能完成并实现受理立案，使案件在审理过程中能更顺利。二、能节约司法资源、提高审判效率。现阶段，我国法院的还存在明显的“案多人少的”突出矛盾，若案件能在人民法庭就能立案，不必经过立案庭立案审查再分发到法庭这些程序。通过受理立案，人民法庭就已对案件有大致了解，不必再重新对案件情况及相关证据进行了解和审查，这样就能减少不必要的资源浪费，有利于合理配置有限司法资源的。而且倘若出现那些情况特殊而又紧急的，需要采取诉前保全措施的案件时，当事人在法庭立案时就可以提出申请诉讼保全，法庭也可以在对案件已有一定的了解时，及时作出是否同意采取保全措施的裁定，并以最快的速度采取措施防止债务人转移、隐匿相关的财产和证据，对案件的审判和执行都能带来极大的便利，提高司法效率。三、能使法庭掌握主动性，减少办案风险。目前人民法庭大都地理位置较偏僻，安全保卫措施非常不到位，不仅不能按规定做到配备司法警察，甚至很多法庭连安保人员都没有。而人民法庭审理的案件往往是涉及面较广、人数众多且法治意识淡薄的诉讼当事人的涉农案件或双方情绪对立严重的婚姻家庭类案件，因此常出现不明事理的群众对办案法官的围攻，甚至伤害，严重扰乱审判秩序，破坏司法权威性。若人民法庭能具有立案权的话，在实现对案件在立案审查时就有一定了解的基础上，对上述案件可及时启动诉前调解机制将矛盾化解在诉前，或者启动多方联动调解机制，通过当地政府，社区工作人员将矛盾化解在基层。部分案件，在立案之时就能够预见发生危害的可能性，进而能够及时采取预防保卫措施，保障办案法官的人身安全，维持审判秩序，维护司法的权威。
（二）人民法庭有立案权的弊端
事实证明，赋予人民法庭立案权，在司法实践中确实能起到相当的积极作用。但是，同时笔者了解到，赋予人民法庭立案权这一政策，在其运作的过程中负面的作用同样十分明显。实践中有很多司法工作者认为会与立案庭的职能相重叠，导致浪费司法资源。对于该看法，笔者认为并不是矛盾的，反而是相互利用优势，节约司法资源。如果人民法庭有立案庭权的话，当事人可以就近选择最近的地方立案，节约了司法成本，而且立案庭的人员的工作压力也可以减轻，人员编制也可以相应的缩小，并没有导致重复浪费司法资源。其次存在最突出的问题就是可能会导致“立审不分”。立审不分是指立案者与审判者是同一工作人员。为何要实现立审分离呢？“在法院内部实行立审分立，由专门机构负责立案和程序审查，其目的就是从诉讼经济和便于管理的原则出发，既方便当事人，又更加科学、合理地配置审判资源，以利于案件的管理。”[5]立审不分将导致主办法官因为趋利避害的主观心态去“选择性”立案，比如，案件标额大的或“关系户”的案件则会通过各种非法手段争取做到“亲力亲行，实行一条龙服务”。这样极易于滋生司法腐败，严重的甚至会影响案件审判公正和效率。
同时，立审不分将侵害当事人的诉讼权利，产生的审判效率低下。比如遇到没有把握解决的新型案件或社会压力复杂的案件，就极有可能以各种理由不予立案。如果人民法庭具有立案权，立案法官与审判法官极有可能是同一人时，其在立案审查时，就已经承担了部分庭前准备职能，包括审查“基本”事实和证据。而根据我国民事诉讼法相关规定，立案审查仅限于形式审查，负责程序性案件的审理，解决的是原告的起诉是否符合受理条件的问题。立案审查者这种实质审查（对当事人是否具有诉讼利益、是否提供了主要证据），将会导致从实质上看起来不合起诉要求的裁定不予立案，将严重侵害当事人的诉讼权利。因为“未经正当审判程序和双方当事人参与，法院在立案阶段对属于当事人权利事项的起诉进行实质性审查是对诉权侵犯和不当司法干预。”[6]原告要求立案是行使程序上诉权的行为，诉权是由宪法和法律规定保障的公民基本权利之一。按照权利与权力配置的原则，公共机构都不得随意干预属于公民权利事项的正当行为。[7]
该问题，实质上是法理学上中对于法律价值冲突产生时该如何抉择，也即是司法公正与效率的冲突。“不讲公正的司法是没有效率的司法”[8]，同样“不讲效率的司法是不公正的司法”[9]但是运用法律就是要在不同利益之间进行着价值的选择，故在面对价值冲突时笔者倾向采用边沁所主张的“功利主义”是即效益主义，提倡追求最大幸福。[10]来解决问题。效益主义运用在法律方面是指任何法律的功利，都应由其促进相关的愉快、善与幸福的程度来衡量的。因此，在对待人民法庭是否应享有立案权问题上，笔者通过对法庭有立案权的利弊分析，认为解决该问题的关键是如何做到方便当事人诉讼的同时，实现司法权滥用侵害当事人的诉权。这样才能使派出庭在构建和谐社会中发挥最大价值，使良好的司法环境给予人民群众最大幸福价值。

（三）人民法庭立案制度的构想及完善
根据上述价值目标，依据相关法律，结合审判实践经验，在人民法庭是否应该具有立案权这一问题上，笔者认为应该赋予法庭“一定”的立案权。原因在于，正如英国法律格言所讲的“迟来的正义非正义”，人民法庭的设立目的就是为了方便当事人诉讼，方便法院就地审判，及时快速解决纠纷，是贯彻司法为民的集中体现。在维护司法公正方面，可通过设计更好的监督制度来防止司法权滥用侵害当事人的诉权的发生。
法庭拥有“一定”的立案权是相对于立案庭的广泛、全面的立案权而言的。详之，对于立案法院应实行双轨立案方式：人民法院设立的立案庭，对其辖区内所有符合立案的案件（民事、刑事、行政）都享有立案权；人民法庭参照民事诉讼法管辖范围规定在其辖区内对传统的民事案件享有立案权。当事人可以去人民法庭立案，也可以直接到人民法院的立案庭去立案。如果当事人对法庭不予立案的裁定不服的，只能向上级法院上诉而非《立案规定》所规定的向立案庭申请立案。改变以往的只能由立案庭立案或法庭立案的单一方式，这样当事人能够选择最经济的立案地点，最大程度的方便诉请人。
赋予人民法庭立案权，在当前具有技术上的可行性，随着人民法院信息化建设的开展，由于实行立案系统内网统一编号，使得案号重复出现的差错得到了避免，并能使人民法院及时了解人民法庭的受案情况，再根据一定的标准进行分案。同时不断完善邮寄立案、电话预约立案等方式，对于行动不便的当事人实行上门立案，切实为群众诉讼创造便利条件。[11]
就弊端而言，为使该项制度发挥出最大作用，还应设立配套的监督机制防止出现“立审不分”而侵害当事人的诉权的情况发生。笔者建议应该规定由人民法庭的书记员专门负责审查立案。首先，立案审查仅限于形式审查，书记员是完全可以胜任的。其次，书记员是审判工作的事务性辅助人员，是不具有审判权的，一般只负责审判的记录工作，不可能影响到案件的审理过程，同时避免了办案法官在立案时接触当事人和产生先入为主的偏见，只管“坐堂办案”和确定案件的判决方式，保证了审理过程的公平、公正。书记员虽然没有审判权，但其在审判过程中向法官提出个人对案件的评价，对法官的审判权也具有一定的制约性和监督性。这样就可以有效的做到立审分离，防止权力集中，影响司法公正。第三，书记员能够及时将立案信息以最快的速度通知法庭的其他审判员，使审判员能尽快办理案件，提高审判效率，使案件能早日案结了事。第四，这样可以解决“案多人少”的问题，使有限的审判员能有更多的精力投入到案件的审理过程，有助于提高案件审判的质量，更好维护当事人的合法利益，体现司法的公平、公正。或许有人会担心，书记员在法庭里属于级别最低，不可能不受到其他因素的干扰。诚然，在当今法治观念不强，权利意识较淡薄，司法防腐机制尚未健全、这种现象的发生，或许不可避免，但是随着法官素质的提升，司法队伍廉政建设的推进和监督机制的完善，我相信上述现象只会是越来越少直至没有。
综上，通过赋予人民法庭立案权，最大程度上方便群众诉讼，减轻当事人的诉累。同时在人民法庭内部设立由书记员专门负责立案，可以有效的防止立审不分，避免权力集中而产生腐败和保障当事人基本诉讼权利。这也是人民法庭践行司法为民的根本宗旨的要求。是人民法庭以维护人民利益为根本，以促进社会和谐为主线，以加强权利制约和监督为重点，解决前人民群众不满意的“诉讼难、不便”的实际问题，更好的规范影响和制约司法公正、司法效率、司法权威的立案环节，让立案更加便捷。


注释:
[1]司法为民，让立案更加便捷。 /?articleid=6077,2010年1月12日访问。
[2] 《畅通诉求与机制改革》，邓志伟 秦飞雁，载《人民司法》2009年第12期。
[3]黑格尔著，《法哲学原理》第11页。
[4]《派出人民法庭调查》贺胤应。.，2010年1月11日访问。
[5]《关于立案庭的职能及其职能发挥》，载于法律论坛。?showtopic=2581092010年1月12日访问。
[6]《民事审判监督制度整体的程序设计》王亚新 教授 中国民商事法律网， .?id=40302，2010年1月11日访问。
[7] 中国法律信息搜索网，《立审分离”管理模式的质疑》傅郁林/。
[8] 任群先著《司法公正与效率的法理学思考》载《人民司法》2001年第12期。
[9] 同上。
[10]百度网，百科，2010年1月11日访问
[11]据《东阳日报》2008年4月4日第2版载：“4月1日上午，南马法庭立案人员特地到陈某家中，为其与吴某夫妇民间借贷纠纷一事立案。原告陈某是残疾人，被告吴某夫妇曾在2001年向其借款，后虽归还本金，但并未支付利息。原告一直患病在家亟需钱医治，其妻子腿脚不便，听说南马法庭有上门立案的服务，就向法庭提出请求。南马法庭接到请求后，随即安排人员、车辆上门立案。”