试论领导干部的法治思维能力

　　论文摘要 党的十八大报告首次提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这是对贯彻落实依法治国基本方略的新阐述、新观点、新要求，特别是在中央强调创新社会管理模式、正确处理人民内部矛盾的背景下，强调领导干部弘扬法治精神显得尤其重要。众所周知，领导干部是社会管理和社会服务的组织者、参与者和示范者，其法律素质的高低，社会主义法治理念的强弱，直接决定着其依法管理、依法决策和依法办事的水平。所以，培养领导干部的法治思维，是依法执政与依法行政的重要前提，是发扬社会主义民主的重要内容，也是构建和谐社会的重要保障。
　　论文关键词 法制 法治 法治思维 法治方式

　　哲人康德曾这么说过：“这个世界唯有两样东西能让我们的心灵感到深深的敬畏，一是我们头顶上璨灿的星空；一是我们内心祟高的法则。古人讲，“奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”。在人治走向法治过程中，领导干部自身的法律素养和依法办事的能力是建设法治国家的关键。

　　一、提高领导干部法治思维能力的意义

　　对于一个社会来讲，法治能否取得成功，直接依赖于社会的公共决策者和广大公民是否普遍接受与法治理念相适应的思维方式——法律思维。否则，法治社会、法治国家就无从谈起，如果是按照法律的思维来处理问题，就会避免和减少许多矛盾，提高行政效果和执政能力，各级领导干部唯有真诚地信仰法律，才能带领人民信仰法律，从而，法治才能在中国落地生根。
　　（一）从党的执政历程来看，法治思维体现了党的治国理念
　　十五大报告确立“依法治国”的方略，十六大报告将落实“依法治国”列入小康目标，十七大报告提出建立社会主义法治国家，十八大报告提出领导干部运用法治思维能力，政治局第四次集中学习，提出坚持建设法治国家、法治政府和法治社会一体建设。由此可见，党中央对法治建设的重视程度，将法治建设提到一个新高度。这一系列的举措对领导干部法律意识的增强和依法办事习惯的养成具有重大的现实意义。意味着加强对行政权的控制，由于行政权是国家权力中最活跃的权力，行政权对社会的直接干预越来越多，为维护公共利益和管理社会公共事务，凡有行政权力适用的地方都应该有法律对行政权力进行规范和制约，符合法治精神的内在要求，中国在自上而下推进法治建设的过程中，除了法律体系的完备以外，关键还得从培养领导干部的法治思维着力。
　　（二）从推进发展来看，法治思维凝聚了深化改革的法治共识
　　改革的成效将更加体现在如何提高运用法治思维深化改革的能力上，各级领导干部必须认识到，当前中国发展面临的瓶颈，是如何从“资源掠夺型”向“生态发展型”的转变，一个国家、社会的贫富，并不完全取决于自然资源，常常取决于社会心智资源及其文明开化的程度，公序良俗、道德伦理、社会秩序决定了一个社会的幸福度和发展能力。所以，领导干部在具体的工作中，只有把改革真正提升到制度、体制、机制建设的层面，通过法律的形式，形成社会共识，才能成为推动改革的根本力量，才能保证改革不为各种因素所阻挠，同时整个社会为改革所付出的成本和代价才会降到最低。还存在部分领导为了追逐“政绩”急功近利，蛮干式发展，甚至不惜以牺牲法治的方式来换取经济的发展，只能引发出各种恶性事件和社会矛盾、社会冲突。所以，经济社会的又好又快发展离不开法治的保驾护航，绝不允许以“发展”为借口，发生所谓的“良性违法”。
　　（三）从维护稳定来看，法治思维顺应了社会管理的需要
　　运用法治思维化解矛盾、维护稳定，是领导干部在加强和创新社会管理中必须具备的首要能力。当前社会矛盾激化、维稳成本高的主要原因，在于多数社会成员缺乏法治意识，表现为官员不依法办事、民众不依法表达诉求。这就说明，执法者首先要有法治思维，要求民众守法，政府管理部门首先要依法行政，力戒高压维稳的刚性执法，依靠群众路线，调和化解基层矛盾。面对这样的形势，习总书记强调：“努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作”

　　二、当前领导干部法治思维缺失的主要表现

　　经过30多年的法治化，我国各级领导干部的法治观念、意识总的来说有所提高，但不可否认，我国各级干部的法治观念、法治思维能力还很不适应国家快速发展的实际国情，国家行政学院法学部联合19家地方行政学院对2011年7月到2012年9月在行政学院参加培训的8000多么公职人员的问卷调查表明：被问及“你怎么评价官员运用法治思维和法治方式处理问题的能力”时，大部分官员认为“能力一般”的比例占到75%，20.8%的官员认为“能力很弱”，民众认为“能力很弱”的则占到32.8%。可见，在这个问题上，大部分官员都存有“本领恐慌”，着力提高官员运用法治思维和法治方式处理问题的能力已成为社会的共识。
　　（一）法治观念淡薄
　　法治观念淡薄的典型表现就是直接违反法律法规的明确规定制定规章、规范性文件、做出行政处罚、行政粗可决定以及司法裁决。另一种表现是在法律规定不明确的情况下，违反法律的基本原则和精神，有些领导干部的惯性思维就是寻找法律漏洞，打法律擦边球，例如，2007年国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸因受贿罪和玩忽职守罪被判处死刑。其渎职的主要表现就是通过制定行政性规章，调整系统内的行政审批，在郑筱萸主政下，两度通过部门规章大范围调整、设立行政许可：2002年颁布了《药品注册管理办法》（试行），2005年颁布了《药品注册管理办法》的强制下，药监局主导下的“地标”升为“国标”，结果众所周知，在为群众负责的幌子下，是其为部门和个人谋取私利的阴谋。2004年国土资源部和监察部联合调查组公布了对陕西周口县非法圈占耕地事件的调查结果，包括原县长在内的4名责任人说道党纪政纪的严肃处理，在这之后新华记者调查中，一些干部还另有说法，“发展有时就要违规违法，严格按照法律，很可能办不成事情“2010年江西宜黄强拆事件中，当地官员更是声称，“没有强拆就没有中国的城市化”。这些都是领导干部法制观念淡薄的体现。

　　（二）改革创新突破法治
　　改革试点——总结经验——逐步推广——立法固定——再改革试点，是我国社会主义市场经济法制建设长期坚持的基本模式，改革试点意味着对法律的突破。但是随着社会主义法律体系逐步形成，改革突破对法律权威的冲击逐渐显现。一方面改革试点缺乏规范，试点规模越来越大，试点的期限越来越长，一些试点逐步背离试错的基本宗旨，演变为变相谋取特权的工具。另一方面，形式多样、内容各异的大规模长期试点容易形成形形色色的特权阶层，这些阶层反过来又构成了法制统一的严重障碍。我认为，我过市场经济体制改革尚未到位，适度的改革试点是必要的，但必须将突破法律的改革试点本身也纳入法治轨道。
　　（三）“大局”“稳定”压倒法治
　　改革不断深入，利益关系深层次调整，加上公共权利的不适当行使，矛盾错综复杂，中央适时地提出了顾全大局的大局思维和“稳定是第一责任”但是一些地方、部门没有正确理解他们的要义，经济发展至上等同于大局，将稳定理解为不出问题没有矛盾以至于不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，违纪违法，冲破法治的底线，谋取部门利益、地方利益甚至非法个人利益，个别领导部门不依法办事、干预司法的一个重要理由就是为了稳定和大局，近年来接连曝光的“诽谤领导”事件，如彭水诗案、高唐网案等，这些告诉我们，没有明确标准指引、没有有效程序控制的服务大局、稳定压倒一切很容易被个别领导干部滥用，对法治而言是潜在的危险。
　　（四）应急不顾法
　　近年来，我国自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件频发发，我国目前应急体制没有完全建立，在应急实践中，《突发事件应对法》等法律法规没有得到很好的贯彻执行，一些地方政府在突发事件应急处置中，违反法律法规权限、程序，侵犯老百姓权益的现象时有发生，如在应对突发公共安全实践过程中，滥用警力，围追堵截，随意限制人身自由，封锁信息、打压媒体。

　　三、提高领导干部法治思维能力的着力点

　　当前，法律体系存在漏洞空白，言重于法、权高于法、情大于法等违法行政现象突出，随意决策、怕脑袋决策等违法决策的问题任然存在，粗暴执法执法谋利等违法执法问题时有发生，究其原因，这与领导干部没有树立正确的法治思维有关，领导干部在实际工作当中，确立的每一个主张，不仅要考虑经济效果，社会效果，还要考虑法律效果。
　　（一）培养法治思维理念
　　中国的改革正步入深水区、进入攻坚期。矛盾凸显如何妥善处理？利益多元如何实现公平？一个重要方面就是用法治思维认识问题、用法治方式解决问题。干部特别是领导干部在处理各项工作时，必须首先自问：法律对此是如何规定的？这样做合不合法？怎样做才合法？因为，我们的各项工作必须在宪法和法律范围内开展。不管是土地征收、房屋拆迁，还是资源开发、劳动关系调处，领导干部都要学会用法治思维思考问题，以法治方式定分止争，断事评案。把解决各种利益矛盾纳入法治的框架内，是达到“并育而不相害”、“并行而不相悖”的最佳选择，更是维护改革发展稳定大局的切实保障。事实证明，用法治思维的标尺规范各项行政行为。用法治思维化解纠纷，更有利于妥善解决群众实际问题，更有利于增进社会谅解，促进社会和谐。
　　（二）提升法治思维能力
　　商鞅曾说：“法之不行，自上犯之”“君好法，则臣以法事君，君好言，则臣以言事君。君好法，则端直之士在前，君好言，则毁誉之臣在侧”。
　　现实生活中，讲到法律重要性时，几乎没有领导干部会反对，但做起事来法律往往就变得次要了，遇到问题的时候，干脆就不要了。可以说，领导干部缺少法治思维是实现依法治国的最大障碍。只有将领导干部的法治理念内化于心，考虑问题时自动产生法治思维；外化于行，处理问题时优先选用法治方式。养成法治“思维”，先要有法治“修为”。
　　（三）宣传正反典型经验
　　以自觉和善于运用法治思维处理和解决社会问题和矛盾的干部为典型，激励领导干部自觉运用法治思维治国理政。同时，反面典型的警示作用不可忽视，对于那些坚持有法不依，滥用职权，给国家和公民合法权益造成重大损害、损失的领导干部要依法追责。
　　（四）健全奖惩制度
　　2012年12月4日，习近平同志讲话“要落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，以宪法为最高法律规范，维护社会主义法制的统一和尊严。党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2013年2月23日下午政治局常委在就全面推进依法治国进行第四次集体学习时，习近平讲：“把依法办事作为考察识别干部重要条件。”
　　十八大报告为我们描绘了一个美好的愿景。而实现“中国梦”，离不开法治护航。或者说，梦想的重要内容之一，就是建设一个法治中国。而法治中国建设，法治思维不可或缺。要让梦想走进现实，我们各级领导干部不仅需要具备法律知识，树立法制观念，更要把法治作为一种思维方式，让法治成为融通国家、社会、个人价值目标纽带。