简论税收调控权的概念解析

　　[论文摘要]税法并不当然整体属于经济法，其与经济法交叉之处是税收调控，基于此提取一种作为经济法上重要权力的税收调控权是十分必要和有意义的。文章按照经济法原理，对税收调控权进行概念解析，通过界定税收调控权的概念及性质，明确税收调控权的产生原因及其权力来源和行使主体，以期对税收调控及发展予以理论回应，进而指导与规范税收调控的实践运行。
　　[论文关键词]税收调控 税收调控权 行使主体
　　经济法以调整现代国家和政府在干预市场和参与经济活动的过程中发生的社会关系为己任，主要包括市场规制和宏观调控两个方面，而“税法学带有明显的综合法学的特点”，①因此，税法并不当然整体地属于经济法，二者的交叉之处是税收调控。作为宏观调控的主要方式之一，税收调控在国家经济运行中具有重要意义。与传统的行政法上的权力——征税权相比，提炼出一种经济法上的特有税法权力是必要的。笔者认为，按照经济法原理，国家在运用税收调控干预市场和参与经济活动中所产生的权力即为税收调控权。基于此，本文将对这一概念进行概念解析。

　　一、税收调控权的概念

　　基于税收目的的不同，税收可分为财政目的的税收（财政税法）、经济目的的税收（经济税法）和社会目的的税收（社会税法）。其中，经济目的的税收以调控经济为主要目的，也可称之为税收调控法（或调控税法）。
　　税收调控作为经济学上的一个概念，是指一国政府运用税收的手段，对经济运行和社会物质利益的分配进行有效的调节，以期达到预期的社会经济目标或特定目的。因此，税收调控从本质上看，是税收调控主体——即国家根据经济形势的变化，通过有意识地创设或调整税制，来实现预期的社会经济目标或特定目的，这些经济目标通常表现为实现资源优化配置、公平收入分配、维护经济稳定及促进经济增长等方面。
　　基于此，从法律角度对税收调控权可以作如下定义：为了实现资源优化配置、收入分配公平、经济增长稳定等经济调控的目标，由特定的国家机关或地方机关创设或调整税收制度的一种权力。

　　二、税收调控权的性质
　　（一）税收调控权的立法权属性
　　税收调控权是创设或调整税收制度的一种权力，这就明确揭示了税收调控与税法规范之间的联系。税收调控权的行使，表现为创设或调整税收制度以实现经济调控的目的，但根据调整后的税制进行征税的行为则不属于税收调控权的范畴，属于征税权，受税收征纳法律关系之调整。例如，国家为了扶持新兴产业的发展，对某些新兴产业实行低税率政策，这属于税收调控权的行使，而税务机关根据这一低税率政策向该企业征税行为则仅应归结为普通征税权。无论是何种税收调控，其最终实现方式均可归结为具有普遍效力的税法规范的创设或调整，因此，税收调控权在法律性质上具有立法权属性。进而可以在税收调控权的基础上进一步抽象出“税收立法权”这一概念。
　　税收立法权，是指特定国家机关依法享有的制定、修改和废止税法的权力，即特定的国家机关依法享有的进行税收立法的权力。但是税收立法权并不能当然等同于税收调控权，否则，其中之一就没有提取的必要性。事实上，在现实中真正起宏观调控作用其实并非税收，而是税法，⑤即无论何种税收调控手段，其最终都需要落实到法律这个载体之中，而其落实的过程即为税收立法权的行使，但成文的税收立法并非完全以税收调控为目的，其依然存在以财政收入为主要目的的部分，为此，德国1977年修正其《税收通则》第3条时，在有关税收的要件中“获得收入这一点为次要目的”的表述，就是以立法的行使明确了税收在税收调控之外仍有获得财政收入的目的。即税收调控权与税收立法权具有重合之处，但是二者不能完全等同。
　　（二）税收调控权的经济属性
　　从上述分析可知，税收调控权来源于法律的明确授权，即税收调控权的确立、分配和行使等均需通过国家以法律的形式来体现。
　　随着当代社会经济的发展，国家的经济职能与社会职能在不断扩大，权力亦在不断膨胀，这在一定程度上影响了税收调控权的产生和发展。但是自改革开放以来，尤其是实行市场经济体制以来，我国对经济运行的宏观调控以及相关立法都非常重视，在“宏观调控”上升到宪法层面的同时，一些重要的法律法规中，也加入了宏观调控的相关内容，使“宏观调控”转化为一个重要的法律概念，而作为其重要手段的税收调控也具有了法律上的合法性。
　　但是，需要注意的是，税收调控本身有有效与无效的区别，法律上无效的税收调控，在经济学上可能是有效的税收调控，此时就需要明确究竟是该从法治角度出发，对无效税收调控弃之不用，还是从实用主义出发，应用有益的无效税收调控。
　　从根本上讲，出现这种情形是由于法律的制定本身滞后于现实经济的发展，因此，一些违法的税收调控行为，在符合经济规律的情形下，最终会促进经济的发展，增加社会福利，这最终会被认为是合理的，且能得到社会的认可和支持。因此，对于经济上具有合理性或者合规律性的税收调控行为，必须考虑应如何在制度上予以保障，从而使其能够获得法律上的合法性，这就要求在赋予了税收调控权法律属性之外，还应深层次的突出其在经济上的合理性，即只有符合经济规律，最终能够保障社会公共利益，促进经济发展的税收调控行为才是真正有效的税收调控行为，而税收调控权的经济属性也将反作用于税收调控权法律属性。

　　三、税收调控权的产生原因

　　税收调控权并非是政府的一种天然权力，而是在计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中，基于国家权力的变迁和规范而产生的，其具体原因主要表现在以下方面：
　　（一）市场经济条件下个人利益与社会整体利益的冲突
　　税收在经济运行中所起的作用是客观存在的，其对经济的影响是不以人的意志为转移的。但在自然经济与计划经济时期，由于进入市场的社会总产品的量不多，社会总需求和社会总供给能依靠市场自身取得平衡，而随着市场经济的产生和发展，进入市场的社会总产品的量的加大，如果继续放任由市场自我调节，那么由此造成的自我利益分配不均衡将加剧，进而使得个人利益之间发生冲突，由此引发经济发展的不稳定，最终背离了社会整体利益。由此，需要由特定主题基于社会整体利益的考虑，对利益分配进行规制。
　　（二）社会整体利益的维护
　　人类社会的发展历史表明，实现社会的整体进步和发展是人类社会的终极目标，而这一目标的最终体现即为社会整体利益的实现。社会整体利益的代表者是国家，具体化为国家机关。此种代表，不仅应表现为明确社会整体利益与个人利益的界限，而且还应当表现为社会整体利益受损时利益的维护及救济。而对此利益的维护及救济所表现出来的权力即为一种国家权力，而国家利用税收调控的方式来进行利益维护即为税收调控权。
　　因此，市场经济条件下个人利益与社会整体利益的冲突，以及基于冲突之下需要的社会整体利益维护为税收调控权产生的原因，也是市场经济体制下提取税收调控权这一权力的立足点。
　　四、税收调控权的权力来源及行使主体

　　（一）税收调控权的权力来源
　　作为一种经济法上的权力，税收调控权区别于征税权等税法权力，其权力来源主要是税收调控法及相关法律。具体体现为，宪法中有关宏观调控的法律规定，宏观调控基本法有关税收调控的规定，其他税收相关法中有关税收调控的法律规定。
　　（二）税收调控权的行使主体
　　税收调控权的行使主体是国家这一抽象行为主体，而国家又具体赋予相应的国家机关予以行使。具体分为以下几种情形：
　　1.税收调控权行使的核心主体为国家最高权力机关，即全国人民大表大会及其常务委员会。其通过立法的形式规定税收调控，行政机关基于立法的要求来具体执行。此时，全国人民代表大会及其常务委员会为国家税收调控权的行使主体，而行政机关只是具体的执行主体，在具体行使行政权而非税收调控权。
　　2.中央人民政府行使税收调控权。中央人民政府在人大授权的范围内有制定税收行政法规的权力，即国务院的立法权必须有授权法的根据，且授权决定要有明确的授权目的和范围，且不能转授，而在时机成熟之时，国务院有义务及时提请全国人大及其常委会制定法律。而其他税收调控措施的施行则需要在全国人大及其常委会的法律规定之下施行，即政策的制定与施行需在法律指引下完成。
　　3.地方人大及地方政府行使地方税收调控权。地方的税收调控权与中央人民政府类似，即在全国人大及其常委会的授权范围内行使地方税收立法权，只有在地方对其自治事务，有自治立法权，并自负财政责任，始能开源节流，走出财政困境。
　　按照上述分析可知，立法机关负责将税收调控权的相关政治规则予以法律化，而这些规则不仅应能有效约束政府的所有调控行为，且应该使得调控受体能够对行政机关实施税收调控的时间、方式有所预见，从而得以对个人行为在此基础上有所规划。行政机关则负责在这一既定规则指引下按照其所宣示的方向来具体实施税收调控，其中立法和政策制定部分属于税收调控权的实行，税收征管等其他税收行为则为行政权力的行使。按照此种约束，既明确了各种国家主体的税收调控权界限，同时使个人行为对得有效规划。
　　五、结论

　　通过学理上对经济法上权力税收调控权的概念解析，期望对税收调控及发展予以理论回应，进而指导与规范税收调控的实践运行，并以此来合理地通过国家干预来弥补市场缺陷，以推进国家经济法治化相关问题的探讨。