试论我国行政复议申请制度问题研究

　　[论文摘要]确立行政复议制度是我国社会主义市场经济法制的一个重要制度，是发挥解决行政纠纷、化解官民矛盾、减少群众上访的重要机制，对保障行政相对人的合法权益具有重要的积极意义。但现行行政复议法律法规对行政复议申请的范围、申请人的定义及资格、具体行政行为送达时限的认定并不明确、科学，造成许多行政争议应当通过行政复议解决，而未能进入行政复议程序解决。完善行政复议申请制度和复议程序，应当值得我们进一步研究、完善。

　　[论文关键词]行政复议 申请制度 问题研究

　　一、行政复议制度建立的历史沿革

　　行政法上的行政救济制度即行政复议制度，系指有权的行政机关对于行政主体的行政违法和行政不当行为实施控制，是行政相对人不服行政主体的具体行政行为，依法向行政复议机关提出复议申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对原具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。
　　新中国的行政复议制度始于20世纪50年代。1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第六条规定“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向上级检查机构，声请复核处理。”这里虽未采用“复议”两个字，但从特征看，这种复核制度就是复议制度。1950年12月15日，政务院第63次政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》，这一法规第一次出现“复议”两字。到此，行政复议制度已经明确地建立起来。1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，对中国行政复议规范的统一和完善起到直接、最有效的促进作用。1990年12月24日《行政复议条例》的公布，标示着我国行政复议立法和实践已经进入到一个崭新的阶段。1994年10月9日，国务院对《行政复议条例》的修改，为国家行政机关执法提供了更好的条件。1999年4月29日，第九届全国人大常委会第九次会议制定与通过的《中华人民共和国行政复议法》，把中国的行政复议制度推向新的阶段。2007年5月23日国务院第177次常务会议通过《中华人民共和国行政复议法实施条例》，为更进一步完善行政复议制度起到重要作用。
　　二、现行行政复议申请制度的缺陷

　　行政复议制度具有高效、快捷、便民、方式灵活等优点，在实践中却没有发挥出制度设计者所理想的作用，究其原因，主要是我国现行行政复议制度的一些规定在工作实践中已经暴露出缺陷，主要表现在以下几个方面：
　　（一）行政复议申请人与行政相对人概念不明确，甚至把这两个概念相互混淆，造成行政复议机关受理行政复议申请不容易把握
　　现行的《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对行政复议的申请人的概念规定都不明确，申请人与管理相对人概念相混淆。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向行政机关提出复议申请。显然，这里的申请人其实是指行政管理相对人，只要是行政管理相对人认为自己的合法权益受到具体行政行为侵害，都具备成为申请人的条件。然而，《行政复议法》第十条规定“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人”所指向的行政复议申请人，显然又是仅指具体行政行为直接指向的公民、法人或者其他组织，其申请人范围比第二条规定要窄。但实际在行政处理时，一些行政处理相对人为了本身的利益隐瞒了其他有利害关系的相对人，或者行政机关工作人员在作出行政处理时遗漏其他有利害关系的相对人，在作出的处理决定时侵犯了这些行政处理相对人的合法权益时，这些行政处理相对人以申请人身份向行政机关申请复议，显然，这时候《行政复议法》第十条规定行政复议申请人与《行政复议法》第二条规定的申请人的内涵并不相同。甚至混淆了他们之间的相互概念，将行政复议申请人与行政相对人等同起来。
　　（二）设置法律救济的途径不合理
　　不予受理是否是可诉的具体行政行为，《行政复议法》的规定是相互矛盾的。《行政复议法》第十七条规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理。并书面告知申请人。”第十九条规定“ 法律、法规规定“应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”这里的不予受理可以分为两种，一种是不属于本法规定的受案范围而不受理，一种是符合本法受案范围不予受理，两种具体行政行为《行政复议法》第十七条规定是不可诉，复议机关只有告知义务。《行政复议法》第十九条规定是可诉，这样划分与《行政复议法》第二条规定的本意相矛盾。《行政复议法》第十七条规定，具体行政行为是本法规定的行政复议申请，即具体行政行为是否可诉，未经审判机关裁判而由行政机关决定，不给行政管理相对人行使救济权，不利于行政争议的处理。不符合《行政复议法》的立法本意。
　　（三）行政复议法对不是案件争议当事人认为行政机关具体行政行侵害了其合法权益，以申请人身份申请行政复议时，如何进行行政复议程序规定不明确
　　根据《行政复议法》第二条规定的立法精神，凡是受到行政侵害的相对管理人只要认为合法权益受到侵害都可以提出复议申请，但在行政复议立法内容的其他条款里，不属于行政处理相对人提出复议申请时，应当采用什么方式，行政机关如何受理、处理，均没有具体规定，致使行政处理相对人认为自己合法权益受到侵害时，提出复议申请时，造成复议机关是否受理无标准可参照的局面。以至当事人向复议机关申请行政复议而行政机关不予受理，当事人向人民法院起诉时，人民法院又认为先向行政机关申请复议后不服复议决定再受理，当事人的合法权益得不到法律的救济。
　　（四）《行政复议法》规定复议机关在复议期间有调查取证的权利不符合行政法立法本意 　　行政机关作出具体行政行为后，行政机关不能自行向行政相对人进行取证，这是行政法律规范总的立法原则。《行政复议法》第二十四条也作了“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”的相应规定。但是《行政复议法》第二十二条又同时规定，复议机关“认为有必要可以向有关组织和人员调查情况”，即复议机关在复议期间有调查取证的权利。
　　上级复议机关与下级行政处理机关是一条线的上下级关系，赋予其调查取证权利，不能更好保护相对人的合法权益。这样规定显然是矛盾的，也是不合乎行政立法本意。被申请人之间存在领导或指导关系，这决定了行政复议机构在裁决行政纠纷时难以保持完全中立，再加上在复议阶段拥有调查取证权，行政复议的这种体制、机制设置，不仅影响到行政复议工作的规范化开展，而且更难以保障行政复议的公正性，致使人民群众对行政复议制度缺乏信任，成为制约行政复议制度发挥应有作用的巨大障碍。

　　（五）行政复议法对申请复议的期限规定不科学
　　《行政复议法》第九条规定申请复议的期限为60日，第三十一条规定作出复议决定的期限在受理后也是60日。在行政处理程序中，行政处理相对人在出现有两人以上时，任何一方在行政复议申请阶段都有可能成为复议申请人，如果有一方是在收到行政处理决定后即申请行政复议，而一方申请人行使申请权利是在收到行政处理决定允许申请行政复议期限即将届满60日时才提出复议申请。假设复议机关受理后在60日内提前30日以上作出复议决定时，就很容易出现有一方申请人刚申请行政复议或者还没有申请行政复议时，复议机关已经作出了复议决定的情况，非常容易造成行政复议机关审理复议带来被动。
　　另外，《行政复议法》规定，第三人不参加行政复议，不影响行政复议的决定，并不意味着第三人不具备参加复议申请的权利，如果第三人在行政复议申请期限内申请参加行政复议，复议机关无权剥夺第三人申请复议的权利。然而，第三人在申请行政复议规定的期限内提出行政复议申请时，如前所述在期限即将届满提出，同样容易造成复议机关已经作出了复议决定而第三人刚提出申请的情况。显然，《行政复议法》的立法在时限上的技术处理不够科学，难以保证行政复议程序的合法化。
　　（六）行政处理相对人以外，认为其合法权益受到侵害，申请行政复议的60日计算规定并不科学
　　根据《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向行政机关提出行政复议申请。对于这一条，我们应当理解为，复议申请人不局限于行政处理决定书的当事人，行政处理决定书当事人之外，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益时，应当依法有权申请行政复议。当行政机关的行政处理决定书送达给行政处理决定书所有当事人时，此时行政处理决定书发生法律效力仅仅是对行政处理决定书中的当事人有约束力。当行政处理决定书当事人之外，认为行政机关的具体行政行为侵犯自己合法权益时，向行政机关申请行政复议时，复议机关是否应当受理，或者采取什么处理措施，《行政复议法》没有作出规定。如果不受理当事人的复议申请，显然不符合《行政复议法》第二条和第九条规定，如果受理当事人的复议申请，申请复议的具体行政行为对复议决定书记载的申请人来说已经发生法律效力，又与《行政复议法》第三十二条和第三十三条规定相冲突。如某县隘洞镇纳怀村尧下村民小组不服县人民政府《关于隘洞乡纳怀村可友队与丘洞、拉盘在龙叶坡土地权属纠纷问题的处理决定》（兰政发[1994]122号）的具体行政行为申请行政复议一案，处理决定已经送达各方当事人多年均没有提出行政复议，但案外人尧下村民小组认为该具体行政行为侵犯其合法权益，认为行政机关处理相对人的土地权属纠纷其土地权属为本屯所有，并举证知道处理决定时间没有超过60日而提出复议申请，就使行政复议机关置于难以处理的境地。如果该案在行政复议或者行政诉讼阶段，案外人尧下村民小组提出异议时，复议机关或者审判机关依法会以违反法定程序撤销而发回重新作出处理决定。这也就意味着案外申请人是否得到法律救济，完全取决于行政处理决定书当事人是否行使复议权或者诉讼权来决定，或者说行政处理书当事人是否在行政复议期和行政诉讼期时范围内为条件。由此可见，《行政复议法》对行政处理决定发生法律效力的条件规定并不明确，案外人对行政机关的处理决定不服，提出复议申请如何处理的规定也并不明确。

　　三、完善我国行政复议申请制度的建议
　　（一）进一步完善《行政复议法》、《行政复议实施条例》的相关规定，在《行政复议法》、《行政复议实施条例》中明确行政复议申请人的概念、范围，它们之间的相互区别。
　　（二）在《行政复议法》中重新确立行政复议申请期限制度，建议行政复议申请期限改为30日比较科学。
　　（三）在《行政复议法》中明确规定复议机关没有调查取证的权利，保证与《行政诉讼法》的立法原则相一致。
　　（四）在《行政复议法》确定复议机关不予受理的行政复议案件的具体类型，并全部明确规定为可诉的行政行为。
　　（五）在《行政复议法》中，确立行政复议决定生效的条件、范围为行政复议决定所指向的当事人。建立案外人或者对行政复议处理结果有利害关系的当事人对生效的行政复议决定申请行政复议复查制度，明确复查、纠正程序。