浅谈检察院提起公益诉讼的法理探析

　　论文摘要 新《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。 此条规定在促进环境的保护和公民合法权益的保障方面迈出了重要一步，且该规定中的“法律规定的有关机关”隐形地将人民检察机关纳入公益诉讼原告范围，实践中对涉及社会公共利益和国家利益的公益诉讼的重视程度也逐步增多。因此，本文将从法理学角度，通过研究公益诉讼的法理溯源与价值，来对检察机关提起公益诉讼的必要性及法理基础进行论证。

　　论文关键词 公益诉讼 检察机关 法理基础

　　随着新民诉法对公益诉讼的相关规定及党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这些给公益诉讼制度的构建和完善提供了完美契机。实际上，在我国是否应构建以及如何构建检察机关公益诉讼制度，近年来一直都是法学理论界和司法实务界的热门话题。笔者认为，构建和完善检察机关公益诉讼制度，无论从我国当前形势还是从法学理论角度看来都十分必要。本文将从公益诉讼的法理溯源与价值，以及检察机关提起公益诉讼的法理基础及必要性进行分析论证。

　　一、公益诉讼的溯源与价值研究

　　关于公益诉讼的起源，最早古罗马法规定“以保护社会公益为目的，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起的诉讼为公益诉讼。” 那时的公益诉讼是以保护公益为目的，相对私益诉讼而言的诉讼。
　　无论按照何种分类，诉讼在区间范围上的共性是所涉争议不仅含有关乎原告自身的利益，还含有关系到不特定数量人群的利益，这种利益被称为“公共利益”、“法律秩序”等。有学者认为，公共利益是个体利益非简单的集合，是个体利益冲突的平衡，它最终仍体现和服务于个体利益 。当然，诉讼制度作为权力运作机制的组成部分，应符合权力运行的机理。即其行使应遵循法治，并且保证人们通过有效的方式参与国家管理。而公益诉讼制度正是赋予人们通过一定的措施和手段来参与国家管理，维护群体利益。
　　公益诉讼的出现在法治发展史上意义重大，其法律价值在于：（1）公益诉讼是人民民主和自由权利实现的有力保障。公益诉讼制度的建立完善，不仅有利于保护公民享有民主权利，还能鼓励公民运用法律手段维护公共利益；（2）公益诉讼是提高法律效益的手段。即公益诉讼可以通过弥补现行法律的漏洞、节约诉讼成本等来提高法律效益；（3）公益诉讼是维护公平正义的必要途径。建立和完善公益诉讼制度，不仅可以恢复和矫正受损的公共利益，还可以运用司法手段保障法律赋予社会主体的权利；（4）公益诉讼为人权等权利保护开辟了新的道路。一方面公益诉讼可以有效发挥司法能动性，扩大对基本权利的保护，另一方面可以通过法院对受害者提供各种救济，从而有利于人权等权利的保障。
　　从公益诉讼的法律溯源与价值研究可以看出，公益诉讼的本质就是通过法律规定的诉讼程序来保护社会的公共利益、维护社会的公平正义。这一本质决定着公益诉讼存在的本源和价值所在，公益原则也已作为行使检察权的一项基本原则被世界各国所承认和确立，在此我们仅探讨检察机关作为公益诉讼提起主体的必要性和法理基础。

　　二、构建检察机关提起公益诉讼制度的必要性

　　《民事诉讼法》第55条的规定虽然没有明确规定检察机关可以作为公益诉讼的原告，但从制度设计及司法实践看，赋予检察机关公益诉讼原告资格确有必要。原因在于：
　　一是保护国家利益和公共利益的有效机制。作为国家的法律监督机关的检察院，正是通过履行法律监督职能——行使法律赋予的对民事行为进行监督的权力，以此实现保障国家、公共利益的价值。因而构建和完善检察机关公益诉讼制度，在履行检察机关监督职能的同时能有效避免公益代表缺位，从而实现保护国家利益和公共利之目的。
　　二是保障公民权利（如环境权）的有效手段。当今国民的民主法治意识正在迅速增强，对有关权利的需求和渴望日益增强，如生存环境权、知情权等。而由检察机关提起公益诉讼来维护公众利益正是回应人们切实保障自身权利呼声的有效手段之一，而且检察机关在调查取证等方面都有着得天独厚的条件和经验 。
　　三是增强检察机关法律效能的重要途径。由检察机关的性质、职责和监督手段不难看出构建检察机关公益诉讼制度、赋予检察机关提起公益诉讼的权力，与检察机关本身的监督职能并不违背，这不仅是宪法赋予检察机关的历史使命，同时还能促进有关行政机关、团体、企业或个人严格公正执法。
　　四是顺应国际潮流的迫切需要。据统计，德国、美国、英国、日本、法国、意大利、西班牙、澳大利亚等国家，均存在检察机关提起公益诉讼的相关规定及司法实践。这种由检察机关代位保护公共利益的做法已在判例及司法实践中屡见不鲜，已成为当代法治的潮流和趋向。

　　三、检察机关提起公益诉讼制度具有成熟的法理基础

　　在中国的司法实践中，检察机关是否应介入公益诉讼虽然是一直以来争论的焦点，归根到底还是要回到对我国检察权的性质和定位研究上来。我国《宪法》在法律事实上规定检察院是法律监督机关，而通说和司法实践中都将检察院视为与法院并列的、独立于政府的司法机关。要解决我国检察院是否享有提起公益诉讼的权力，需要从我国检察权的产生和性质研究入手。笔者的观点是：我国检察权是一种区别于行政权和审判权的独立的国家权力，是包含于广义司法权之下的“法律监督权”。

　　纵观我国检察权的发展历程，我国实行的是有中国特色的人民代表大会制度，一方面检察机关由权力机关产生并对其负责，另一方面行政权、审判权和检察权相互并列、相互制衡。检察权作为国家权力的重要组成部分，其权能却不仅限于法律监督，还包括公诉权、调查权等其他权能；检察机关的法律监督范围不应仅局限于刑事法律关系，还应包括行政、民商事等法律关系的监督。因此，从我国法制建设、司法实践、社会需求等各方面来看，赋予检察机关提起公益诉讼的权力是完善和实现检察权所必需 。此外，可以明确的是无论检察机关是提起刑事诉讼，还是提起民事或行政诉讼，都是代表国家行使公诉权，均是对法律的实施情况进行监督的权能体现， 目的都是通过公权力来保障人权、实现公平正义、维护社会公益。
　　同时，观察《人民检察院组织法》第4条、《检察官法》第8条、《刑事诉讼法》第77条、《刑事诉讼法司法解释》第99条规定还有《民事诉讼法》第55条规定，看似杂乱的条文列举，实则体现出检察院提起公益诉讼的法制支撑：我国的检察权除了表现为公诉权、调查权等形态外，还包含了通过诉讼等方式来监督和维护公共利益不受侵害的职能。检察机关作为法律监督机关，是国家、社会公共利益的当然代表，其监督性贯穿于诉讼全过程，甚至在判决生效后检察机关都可以适当方式介入。 而在2014年10月召开的党的十八届四中全会中更是明确提出，要探索建立由检察机关提起公益诉讼的制度，这是落实检察机关宪法地位的职能拓展，指明了检察机关在公益诉讼领域的努力方向。

　　四、关于检察院提起公益诉讼的几个问题阐明

　　（一）检察机关在公益诉讼中的地位
　　对于检察机关在公益诉讼中的角色定位，有学者质疑检察机关承担着诉讼参与和法律监督两项权能且相互矛盾。实则不然，正如刑事诉讼中检察机关的公诉权与法律监督权可以并行不悖一样，而在公益诉讼中，由于检察机关与公益诉讼案件仅具有诉讼程序方面关系，而不存在实质上的利害关系，即检察机关既不享有讼诉的成果，也不承担败诉责任，且检察机关完全可以参照刑事公诉方面的制度设计，来合理分工、规范操作。由于公益诉讼的特殊性，检察机关从未因为提起公益诉讼而成为被告，这一点从中外公益诉讼的历史实践可以得到印证。
　　（二）检察院提起公益诉讼的范围和方式
　　从目前民诉讼法55 条、2015年2月4日起实施的最新民诉法解释284条来看，公益诉讼的范围主要是国有资产流失、环境污染、破坏公共设施、食品卫生安全、侵害众多消费者合法权益、妨害市场公平竞争等行为。而检察机关介入公益诉讼的范围在法律上尚未有明确界定，从宪法赋予检察机关权能来看，只要是损害社会公共利益的行为，检察院均有权介入。而从目前法条列举范围来看，以民事公益诉讼为主，而对于行政机关的不作为、乱作为、疏于管理而导致公共利益受到损害是否有必要提起行政公益诉讼，在将于2015年5月1日实施的新行政诉讼法中并未写入，这还需要理论和实践的进一步深入。
　　检察机关介入公益诉讼的方式也可针对不同情形有所区别：比如对于生态环境和资源保护领域诉讼、妨害市场公平竞争等案件可采用单独起诉或者建议提起民事公诉的方式；对于国有资产流失、国有土地使用权转让等案件，可采用督促起诉的方式予以纠正；而对于侵害已经有相关的社会团体作为利害关系人代表的案件，如侵害消费者权益的，可采用支持起诉的方式保护公共利益不受损害。
　　（三）检察机关提起公益诉讼的特殊程序
　　检察机关提起公益诉讼在本质上仍然是民事或行政诉讼，因此应遵循民事或行政诉讼的程序要求。但是由于检察院及公益诉讼自身的特殊性，所以在程序方面必然与一般的民事、行政诉讼有所不同。如：特殊的诉讼收费制度，可考虑对于公益诉讼案件采取不预收诉讼费的做法，或者在检察机关内部设立专门的公益诉讼经费以保证程序的顺利进行和权利的切实保障；由于公益诉讼案件的不特定性、公共性和紧急性等特点，使得检察机关在提起公益诉讼的诉讼时效、审理期限等方面也应有所不同；此外，还可参照法国《民事诉讼法典》中的规定对检察院提起公益诉讼案件中的上诉权予以完善，来达到切实维护公共利益的目的。