简论美国诉中国汽车及零部件补贴案

　　论文摘要 2012年9月17日美国在世界贸易组织WTO正式向中国起诉，指出中国政府为汽车业提供补贴，违反了WTO反补贴的相关规定，该案编号DS450。欧盟随后加入此案，但截至2015年4月该案还在磋商阶段。本文试对涉及的《补贴与反补贴措施协定》和中国国内相关文件进行分析，并初步判断涉案文件是否认定为“法律上”补贴，提出应对。

　　论文关键词 补贴 法律上补贴 文件分析

　　一、 案件背景

　　2001年中国加入WTO以来，中国的汽车及汽车零部件行业发展发展迅速。中国的汽车及其部件出口额从2001年的74亿美元，在十年内增至2011年691亿美元。根据中国汽车协会的统计， 2012年中国汽车整车出口量为101.50万辆，同比增长19.48%，出口金额137.08亿美元，同比增长25.18%。2011年汽车出口81.43万辆，同比增长49.45%，2010年中国共出口56.62万辆，同比增长53.17%，出口金额69.86亿美元，同比增长34.68%。但美国却指责中国在2009-2011年间至少向汽车出口商提供了10亿美元的非法补贴。
　　美国主要指控中国政府对其建立的“国家汽车及汽车零部件出口基地”，包括2006年和2007年商务部和国家发改委认定的武汉、上海、长春、广州、合肥、芜湖、厦门、台州等12座城市以及在江苏、浙江、广东、山东、陕西、河南、内蒙古等地的160多家汽车及汽车零部件生产企业。根据美国贸易代表办公室发布的通知， 美国认为中国通过对“国家汽车及汽车零部件出口基地”出台包括但不限于以下单独和集合实施的法律文件，或任何修正案、相关的继承文件或修正文件，或实施办法，提供补贴。其中国务院及商务部制定文件主要有《汽车贸易政策》、《商务部、发展改革委关于对长春等8个国家汽车及零部件出口基地授牌的决定》、《商务部、发展改革委认定160家企业为国家汽车及零部件出口基地企业的决定》、《商务部、财政部关于印发<优化机电和高新技术产品进出口结构资金管理暂行办法>的通知》等。以及《吉林省人民政府关于支持汽车及零部件出口的意见》、《武汉汽车及汽车零部件现状和发展规划（2006-2010年）》、《浙江省人民政府办公厅关于促进全省外贸稳定健康发展的意见》等80多个地方法律或政策文件，和任何国家汽车及零部件出口基地和江苏、浙江、福建等对汽车或汽车零部件企业给予行政、操作、资助或特定资助形式的措施。

　　二、 法律分析

　　（一） WTO法律分析
　　本案争议在于中国是否违背了WTO下《补贴与反补贴措施协定》（以下简称协定）的第三条 禁止性补贴，它最直接体现一国政府对国际贸易的干预，对国际贸易的扭曲极大，所以被WTO规定禁止，此外协定的第一条也规定了补贴的具体内容和形式。
　　在认定是否协定规定禁止性补贴时，首先看是否构成该协定第一条所规定的补贴的定义，如构成再分析是否属于第三条的禁止性补贴。认定是否构成补贴涉及到两个要素“政府提供的财政资助”和“利益”。政府提供的财政资助如资金的转移，包括直接的转移（补助、贷款和投资入股等）和潜在的转移（提供贷款担保等）；放弃应征收入，如税额减免；以及政府提供商品或服务，或收购产品而非一般基础设施。在巴西诉加拿大向出口到巴西的民用飞机提供补贴案（WT/DS70）中，政府财政资助产生的利益最重要的特征就是接收者获得了比市场条件更优惠的待遇，这是因为WTO贸易体制的基础就是市场经济和自由贸易，市场经济的基本要求就是公平，所有的企业应该站在同一起跑线上，交易的条件相同，交易的结果才是有效的。
　　进一步判定是否属于禁止性补贴时，认定法律上取决于出口的补贴要求改过存在对出口给予补贴的强制性法律规定。如果法律明确规定了强制性的义务，申诉方就可以直接就法律提出申诉：如果法律只是给了行政机构一定的权力，行政机关可以自行确定实施法律的具体形式，行政机关选择的形式如违反WTO的规定，则构成“法律上取决于出口”的事实； 反之则不能认定成立。在美国与澳大利亚关于对车用皮革补贴的纠纷案（WT/DS126）中专家组认为：对如何认定禁止性补贴起到了先例作用。基于第3.1（a）及其注释的明确规定，专家组认为在确定一项补贴是否“事实上取决于”出口实绩时，应当考虑与授予或维持补贴有关的一切因素，包括补贴的性质、其结构和运行、其提供的环境。应当考虑的事实显然取决于一个案件中补贴的具体情况，而且各案不同，但从总体上看，这些事实应当表明补贴的授予或维持是以实际或预期的出口或出口收入为条件的。
　　（二） 国内文件分析
　　以下简要分析涉案的中央文件和地方文件。2009年11月，商务部联合发改委、工业和信息化部、财政部、海关总署和质检总局颁布《关于促进我国汽车产品出口持续健康发展的意见》对汽车及零部件出口方面进行规定，但主要围绕增强出口基地企业自主创新和技术改造，利用金融工具，加大对公服务平台支持力度等展开，多采用鼓励、支持、引导、加强、发展、促进等词语，也未出现具体补贴措施或强制进行出口补贴的规定。
　　2012年，为了加快国家汽车及零部件出口基地建设，商务部和发改委联合颁布了《国家汽车及零部件出口基地管理办法》，并制定《国家汽车及零部件出口基地认定和考核管理实施细则》开展基地认定和考核工作。该办法及实施细则虽将出口情况作为考核内容，但未以之作为条件给予具体补贴措施。因此国务院及其商务部等颁布的文件大多数只是引导或鼓励性，并未对出口补贴进行强制性规定，是否构成法律上或事实上以出口实绩作为补贴条件则需要结合具体地方政府机构所颁布的相关政策条例加以判定。
　　地方文件中涉及国家汽车及零部件出口基地的文件则更多且因规定具体措施易认定构成禁止性补贴，以下为三个有代表性的地方文件。2007年武汉市人民政府出台了《武汉市人民政府关于支持汽车及零部件出口的意见》，规定：建立武汉市汽车及零部件出口基地专项基金用于资助或贷款贴息汽车及零部件生产型出口企业，弥补企业在出口环节的流动资金不足，易认定为对出口企业的直接补贴；第3点“加大政策性金融支持力度，提高企业国际竞争力 也出现政府按出口实绩对出口企业直接补贴和提供条件优惠的出口信贷。
　　2008年10月，台州市人民政府出台的《关于促进全市对外贸易稳定健康发展的若干政策意见》中规定，支持国家汽车及零部件出口基地建设，设立汽车及零部件专项配套扶持资金。 该政策意见因对出口企业给予补贴，易认定为构成对出口补贴。
　　2011年5月吉林省财政厅和商务厅发布的《关于申报2011年度省级汽车出口和市场开拓补助费用于支持汽车零部件出口项目的通知》中规定的三个重点支持方向其中之一就是“支持长春汽车及零部件出口基地企业扩大出口项目和公共服务项目”，而专项资金的支持采用无偿资助和贷款贴息方式，字面上易理解为该规定通过提供优惠的贷款方式进行补贴。

　　三、案件总结

　　美国诉中国汽车及汽车零部件补贴案目前还在磋商阶段尚无结果，但是可以看出，我国政府特别，是某些地方政府，出台的关于该地区汽车行业发展以及国家汽车及零部件出口基地的政策文件实际上与WTO《补贴与反补贴措施协定》的内容相悖，一旦被WTO的专家组和上诉机构裁定败诉，则中国将面临美国和欧盟的反补贴措施，因此我国应做好相应准备。
　　本案体现了金融危机下美国经济衰退后，各国为提高本国就业率，回复本国经济而对国外相关产业进行的贸易战。虽然中国汽车及零部件产业有较大增长，但我国汽车行业基本仍是贸易逆差，进口总额大于出口总额。根据中国汽车协会统计信息，2014年我国共进口142.60万辆汽车，进口金额609.17亿美元，出口94.73万辆，出口金额138.06亿美元，所以如何增强我国汽车行业竞争力尤为重要。对此我国应该加大对汽车科研投入，即有利于加快产业调整，优化我国其产业的出口的机构，且政府对公司科研活动的资助也是WTO所允许的。
　　虽然本案尚未结束，但我国应当充分利用WTO的争端解决规则，积极应诉，参与到磋商、举证等环节，争取应有权利。同时我国应当注意在制定一些法律和政策性文件时，避免WTO所禁止的补贴措施，适时调整与WTO相悖的补贴措施，如美国诉中国风能设备进口替代补贴案（案件编号DS419）中，中国在案件进入磋商阶段就主动修改了相关政策 ，避免案件进一步发展带来的不利影响。