试析中国治理现代化的现实困境及前景展望

　　论文摘要 在引领中国改革方向的十八届三中全会上，推进国家治理体系和治理能力现代化的要求赫然在列，推进政府治理现代化已成为全面深化改革的重要环节，对中国的社会转型及经济腾飞意义非凡。本文从政府治理的现实困境入手，分析政府、市场、社会的盘根错节的关系，为治理现代化提供有益借鉴。

　　论文关键词 治理理论 治理能力 治理体系

　　一、 治理现代化的现实困境

　　（一）政府与市场相互博弈
　　在社会主义市场经济中，市场在资源配置中起基础性作用。当市场失灵出现时，需要政府充当消防员的角色，对市场不能起作用的领域进行补位。但政府干预并不能代替市场，政府也会出现效率低下、决策失误甚至寻租行为。所以，只有市场调节和政府干预像齿轮一样紧紧咬合，并相互配合补位，社会的大机器才能正常运转。而当今中国的实际是，政府职能边界不清，对经济生活干预过多，严重干预了市场机制发挥作用；另一个方面，市场机制发育不成熟、不完善，缺少法制的规整。特别是在地方层面，政府与市场相互博弈，导致在各自领域都有错位、缺位。
　　（二）社会分化不足，公民社会尚待发育
　　随着经济社会发展，中国社会阶层出现了新鲜的血液，民营企业家作为一个独立的力量开始崛起；但我们也应该看到，我国的中产阶级不足，民众对社会政治生活的关注尚未觉醒，贫富差距逐渐拉大，社会有待进一步分化。改革开放后特别是近些年，中国社会结构发生了深刻变迁，民间组织由此获得了空前的发展，其社会治理与公共服务的功能初步显现。但这些民间组织带有明显的行政色彩，甚至日常经费都是由政府拨付，其部门负责人也是政府任命，发挥作用的空间缺乏独立性。
　　（三）权威体制与多元治理
　　在当代中国，中央政府通过掌握行政管辖权，特别是人事安排和资源分配的权力，建立起了一套自上而下的权威体制，这种权威体制的运行主要通过科层制和一统的观念来进行维系。 权威体制的治理方式也颇具特点，中央政策的一统性与地方政府政策执行的灵活性相结合，通过政治动员的运动性治理方式，在当今社会某些复杂问题的解决中显示出良好的效果。市场失灵需要政府补位，社会组织受行政干预，公民社会尚未觉醒，多元治理只在环境保护等少数领域发挥作用。社会治理的大环境还是需要政府进行主导，其他治理主体只是起到辅助作用。在当今的中国社会，离开政府的权威体制，仅仅靠尚未发育成熟的市场、社会组织、私人机构等治理主体，社会甚至都不能正常运转。
　　（四）治理理论与官僚制
　　治理理论在对待官僚制的问题上，与后现代主义如出一辙，它们都认为官僚制作为现代性的产物，在今天出现了某种程度的异化，表现在当代资本主义国家权力和国家职能的不断膨胀，以及对社会的全面管理和控制。 治理理论在宏观层面上反对单中心命令控制的模式，即使在治理理论所倡导的多中心治理的模式下，仍需要作为一种有效组织原则和形式的官僚制有效发挥作用。而当今中国的科层官僚制仍属于自上而下，命令管控式的官僚制，缺乏与治理理论相配合的高效率的组织形式。
　　（五）治理理论的内在紧张
　　1.权威分散问题。在治理理论的语境下，政府的权力中心地位得到撼动，各种私人机构、公共组织如果得到公民的认同，就可能成为不同层面的权力掌控者。但权力的分配不仅仅意味着资源的分配，还附带着责任的分配。同市场一样，政府干预也会失灵，那在多元治理的境况下出现失灵状况应如何解决呢？如果政府站出来“救火”，那政府又充当了社会秩序的维护者和规则的仲裁者，这与治理理论倡导的社会多中心治理的理念相违背。另一方面，在政府权威分散之后，政府如想解决社会失灵的状况，也会出现权威不足，力不从心的情况。
　　2.协商的效率问题。政府机制强调的是“命令—执行”的逻辑，市场机制蕴含的是“自治与利益”的逻辑，治理理论的社会机制推崇的是“协商”逻辑。 治理理论希望公民社会承担责任，来解决市场失灵和政府失灵的问题，从而形成政府、市场、社会三者之间相互协商、相互博弈的局面。相对于政府的实质理性和市场的程序理性，治理是以第三种类型的理性——反思的理性为基础，通过谈判和反思加以调整，借助谈判协商达成共识，实现合作。 但在利益整合过程中，不同主体之间的相容性利益和排他性利益是并存的，当利益相互排斥的时候，协商和博弈便进入无休止的状态，也会造成效率低下。
　　3.作用边界的划定问题。传统政府治理的客体是社会公共事务和公共产品，其治理的作用边界清晰，都发生在公共领域。治理理论推崇政府与社会合作，提倡公共部门与私人部门联手，共同应对治理问题。而把公民社会纳入治理主体之后，治理发生作用的边界就模糊不清了。相对于政府界定公共事务的范围，公民社会既涉及公共领域也牵涉到私人领域，社会成员无法将公共事务和自己的私人事务划分开来。这种公私界线的模糊很容易使有些社会成员在治理机制中谋求私利，政府也有出于维护部分人利益的目的而侵蚀市场、社会利益的可能。

　　二、 国家治理体系和治理能力现代化的前景展望

　　治理理论所包含的多元治理的理念对于转型期的中国具有深刻的启示，我国治理体系的改革与变迁也必定会借鉴治理理论的精髓，并结合全面深化改革的实践，走出一条具有中国特色的治理新路子。
　　（一）政府、市场与社会良性互动
　　治理是各个社会主体民主参与其中，通过合理的权力、资源的调节和分配，还有相互合作、相互协商的手段，协调市场、社会和政府之间的关系，其最终目标是达成社会的公平和正义。推进我国国家治理体系和治理能力现代化，必须让政府、市场、社会良性互动，从而促进国家治理体系的创新。
　　在现代国家治理体系中，控制政府职责范围的基本方式是建构政府与市场、社会各归其位，既相互制约又相互支撑的分工体系，通过充分发挥市场、社会的作用来缓解政府治理的压力，保证政府在市场和社会领域发挥关键性的作用。 而在当今中国的社会政治环境下，要求市场与社会同政府一样，平等地参与国家治理，是不现实的。只能循序渐进，明确政府职能边界，根据中国深化改革与社会转型的实际，逐步还权于市场，还权于社会，创造让市场和社会参与国家治理的环境，让市场主体和社会主体成长壮大，协同政府进行社会经济治理，最终达成政府、市场和社会共同治理的理想状态。

　　1.界定政府职能边界，还权于市场。相对于一个完善的市场体系的要求，当今的政府职能转型仍严重滞后，阻碍着国家治理体系的更新。一些市场竞争完全能够解决的事情仍被政府牢牢掌握，而教育、医疗卫生、社会保障等政府核心职能却寄希望于市场解决。政府主导型发展模式强化政府对资源配置的主导权，通过行政干预来应对经济社会的挑战。但越是频繁的政府调控，市场秩序就越会陷入混乱，从而加剧市场主体的短期化行为；另一方面，政府频繁的调控会诱发愈演愈烈的腐败现象。这严重阻碍了市场体系的成熟和政府角色的转型。
　　提升政府治理能力，创新国家治理体系，必须深刻反思传统的政府主导型发展模式的弊端，推进政府职能的转变，合理界定政府职能边界，并尊重市场自我调节的机制，让市场在资源配置中发挥决定性的作用，最大限度的还权于市场。在医疗卫生、社会保障、国防安全等市场无法有效发挥作用的领域，政府应挺身而出，发挥主导性作用。
　　2.政府与社会关系的重塑。随着中国民主政治的发展进步和市场经济的逐步完善，中国公民社会成长迅速，并在政治、经济和社会生活等各个方面发挥着越来越重要的作用。但作为公民社会主体的民间组织，却也面临着许多问题：缺乏办公场所和发展资金，相关法律、法规不健全，政府行政干预频繁，社会定位模糊、缺乏人才，内部管理不规范等。
　　一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展，直接得益于其制度环境的改善，所以必须改革当前制约公民社会发展的制度性因素。改革的重点，应当是在深刻认识公民社会发展规律的基础上，对公民社会给予正确的定位和合理的分类，加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策，从审批、注册、监管等各个方面，对民间组织既支持和帮助，又正确引导和规范，营造一个良好的制度环境推进公民社会健康成长，使公民社会更好地与政府合作，齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。
　　（二）政府治理方式变革与政府间关系调适
　　转变政府职能，健全政府间职责权限分工体系，保证各个政府切实有效地履行自己的职责，以提高整个政府体系的运行效率，是现代国家治理体系建构的重要任务。
　　1.政府治理方式变革。传统的政府治理模式已无法适应工业化、市场化、城市化、信息化的发展，甚至与其塑造出来的现代政治、经济逻辑出现脱节。一方面，市场经济的发展完善，社会自由度大大提高，使政府再也无法像以前那样通过干预市场、管制社会，包揽公共事务的治理。另一方面，经济社会的发展和效率低下的行政管理体制不相适应，需要政府改变原有的高度集权的政府管理体制，探索中央与地方职责权限合理分工的体系，健全政府间合作、协商的规则体系。
　　所以，必须从政府垄断走向市场参与，放弃原有的政府管制经济的模式，利用市场经济的活力及其机制来保持经济的正常运行；政府公共服务民营化，在市场能够有效率完成服务的领域，通过合同承包的方式让市场去提供公共服务；科层官僚制走向扁平化，科层制造成政府机构臃肿、效率低下，扁平化可减少管理成本，有效克服信息传递失灵；从集权行政走向分权行政，一方面将权力下放给基层政府，另一方面政府从不该干预的领域退出，进行职能的削减和转移；从统治行政走向服务行政，让民众更好地享受改革发展的成果。
　　2.政府间关系调适。改革开放后，为推进地方政府改革，调动地方经济建设的积极性，中央持续放权，增加地方政府治理权限，特别是分税制改革，让地方财权与事权的分配有了一定程度的完善。这种持续性的权力下放改革，改变了我国之前高度集中的权力结构，形成了中央集权与地方分权相结合的权力格局。但是，这种放权改革缺乏法律和制度上的保障，仅仅是一种政策性的放权，中央政府还是能够对权力进行自如收放，这使政府间行政博弈增多。从总体上讲，目前中国的政府间关系仍处于行政发包制的框架内。地方政府在完成上级政府“规定动作”的同时，也给自己留下了一个选择“自选动作”的空间，上下级政府间信息不对称，造成了下级政府的行为过程无法被上级政府有效监控。这形成了“上有政策，下有对策”的行政博弈和运动式治理的重要体制背景。
　　政府体制创新是近年来兴起的政府体制改革的一个重要内容，而政府体制创新只是对政府运行机制、政府角色转型等具体运行问题的创新，受制于中央政府可随意对对地方政府权限的收和放，政府体制创新只是一种技术性的创新。政府管理体制的创新，必须以制度规定或法律法规的形式建立政府间关系、权限和职责的分工体系，让政府间关系的调适遵循成文的法律体系，形成中央政府与地方政府相互博弈的规则体系。只有这样，才能为国家治理体系的创新和发展扫清障碍，进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。

　　三、结语

　　十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，为政府转型和行政体制改革指明了愿景和目标。我国国家治理体系和治理能力的现代化，需要政府、市场、社会三方面力量更加科学、更加合理地完善和成长，通过其协商、博弈的实践，才能慢慢推动国家治理体系的演进和发展。现代国家治理现代化视野下的政府体制改革的顶层设计，最多只能是制定一个战略目标，即通过放权于市场、放权于社会、放权于地方，推动多元社会力量的成长。随着改革的进一步深化，政府面临的问题肯定会更加棘手，但我相信经过渐进式的改革，迎接我们的必将是更加成熟的政府和充满希望的国家。