政府的主导作用及其对中国政治发展的启示

　　发展型国家理论是针对东亚经济发展中的政府的作用而提出来的，它强调政府在经济发展中处主导作用，要求在经济发展的初始阶段用政府强力来推动经济发展。这种发展模式一方面可以用强制手段实现对生产要素的靶向配置，另一方面又可能造成市场逻辑扭曲，导致市场发育不完善。本文力图通过对发展型国家中政府主导作用的考察，通过政府在经济发展中的功能分析来找出对中国当前政治发展的借鉴意义。

二战结束至上个世纪九十年代这四十年见证了东亚国家如日本、韩国、中国台湾、香港、新加坡等国家或地区经济和社会的巨大进步。正如1993年世界银行在题为“东亚奇迹(The East Asian Miracle)一文中指出的那样：“东亚八国(日本、韩国、中国台湾、新加坡、香港地区、马来西亚、泰国、印度尼西亚)在1965-1990年的四分之一世纪中创造了当时世界最高的经济奇迹，而且分配比其它国家更平均。”① 对于东亚这种政府主导的经济发展战略，海内外学者提出了多种不同的解释路径。其中尤以查默斯·约翰逊(Chalmers Johnson)提出的发展型国家理论最为著名。在其著作《通产省与日本奇迹》一书中，约翰逊通过对日本政府主导型经济模式。

尤其是1926-1978年以通产省为核心的日本经济机构在日本经济发展中所发挥作用的考察后指出，日本经济发展之所以如此迅速的一个重要原因是日本政府与产业界之间存在着一种特殊的密切关系，“这种关系的优点在于经营权与所有权仍归企业，因此仍能保持高度竞争的长处，同时又赋于政府对企业更多的决策权与影响力。” 〔1〕，约翰逊认为“这种特殊的关系是日本历史演变、以及日本政府刻意创造的新制度和法规共同的产物。” 〔2〕 在该书中， 约翰逊提出了区别与欧美“资本主义纪律导向国家(Capitalist-regulatory state)”的日本模式——“资本主义发展型国家(Capitalist- developmental state )”。 在约翰逊之后，发展型国家的概念已经超出了对日本的解释范围之外，而被学者广泛地运用到了包括日本在内的东亚国家的发展模式中，并逐渐形成了具有相当影响力的发展型国家理论。

　　发展型国家理论将二战后的日本和新近崛起的“东亚四小龙”视为典型代表。该理论认为，资本主义发展型国家与纪律导向国家不同，前者旨在加快经济发展，并为此而利用市场。后者着眼于调节市场，以法律来维护市场秩序。前者主要通过经济计划和产业政策引导和促进市场主体的经济行为，而后者则主要是通过法律和政策禁止或者限制市场主体经济行为。前者规定市场“应该干什么”而后者只限制市场“不应该干什么。” 〔3〕概括而言，发展型国家主要有以下几个特征〔4〕：

　　第一，这类国家以经济发展为第一要务，大力促进经济增长、劳动生产率和竞争能力的提高，而不是优先建立福利事业。东亚几个发展型国家有一个重要的共性，即二战时国家均曾被外族占领过，而且战后面临着外部共产主义国家的威胁，因而战后面临着发展经济壮大实力以面对外部威胁的重要任务。因而这些国家往往会借助于民族主义的旗帜来动员社会，进行经济建设。另外，这些国家之前的经济发展多采取集权式发展模式。

　　第二，有一支精干高效的行政专业机构，实行专家治国。技术精英和政治精英在政府部门里发挥重要作用，这些行政机构往往超脱于政治角逐之外，因而可以保证政策发展的连续性和连贯性。在日本是通商产业省，在韩国是经济企划院，在台湾是经济部工业局。这些机构通常有三个职责：一是选择需要加以发展的产业，即产业结构战略。二是选择最有效的方法来发展政府所选定的产业，制定最佳的发展方案，即产业合理化政策。三是通过指定的战略部门监督企业间的竞争，以保证经济活动的正常运行。这些职责在遵从市场原则的情况下，以政府干预的手段来完成。

第三，发展型国家的政治制度能使该行政机构提出较为全面的产业规划及其配套政策，并能有效的实行。这就意味着为公职人员队伍提供有效办事的立场和司法等制度结构。它既能制约政府官员的越轨行为，又要能抑制社会利益集团的不正当活动。其功能还在于隔绝社会各种利益集团，以避免社会干预过多从而扭曲了国家发展优先次序的选择。对于这种自主性，以往的学者认为是由于这些国家政治上的威权独裁或者压制劳工，但是澳大利亚学者琳达?维斯、约翰?霍布森通过实证调查后认为，东亚的发展型国家在政策制定上享有一种不受多元压力制约的自主性。

这种自主性来自于以下几个方面，其一是这些发展型国家进行的土地改革实质上削弱了农民阶级的政治权力，使国家内部无人能对国家把农业资源转移到工业这种政策进行有力的反对。〔5〕其二是国内社会力量相对薄弱，同时国家又通过许多制度化的方式与劳工取得联系。其三是官僚人员是在精英领导原则之下被严格的聘用和晋升的。这种稳定晋升机制能鼓励官僚人员以长远的眼光进行产业调整。其四，东亚地区特殊的地缘政治因素使这些国家得到大量的外国援助和进入欧美市场的权力，而外援分配和关税是控制在政府手中的，这些也是政府控制经济发展的重要手段。〔6〕

　　第四、在发展型国家，政府干预经济是根据市场规律来规划进行的。实行产业政策，政府尽力维护企业间的竞争，以规避国家统治下不可避免的缺乏效率、缺乏动机、营私舞弊及官僚主义作风等弊病。在贯彻产业政策中，政府又要避免过度竞争，以确保不冲击经济发展的优先目标。阿德兰?利夫特韦奇指出：“国家官僚并不是对市场的替代，而是对市场不足的补充，并为市场运转建立必要的制度，协调市场行为者之间的冲突。” 〔7〕 这突出的体现在发展型国家设置的政策性银行这一决策之上。

第五，发展导向国家要有一个“领航员”机构。它既不能管辖的部门太多，权力太大，又不能管辖的部门太少，无法行使有效职权。〔8〕在韩国，1961年7月朴正熙政权上台后不久即建立了经济企划院，随后其职权不断的得以扩大，最后高于其他各部院。在1961-1981年的二十年间，企划院根据不同时期的经济发展状况先后制定了四个五年经济计划，这对于韩国经济的振兴作出了相当大的贡献。布朗大学政治经济学教授罗伯特·韦德进一步修正了发展型国家理论，他提出了“驾驭市场”理论。

〔9〕即市场在国家“驾驭”下运作。这一理论认为东亚经济的发展存在几大因果关系，从第一因果层次上看，首先是程度较高的生产性投资，使新技术能够迅速应用于实际生产;其次，与不存在政府干预条件下出现的情况相比较，对某些关键性产业进行更大的投资对于该行业的发展有更大的作用;第三，政府的一系列产业政策鼓励相关产业去面对国际市场，进行国际竞争，进而提高国际竞争力。从第二个层次上说，某些产业发展政策本身又是政府一系列经济政策的结果。通过实施奖励、控制和扩大风险的机制，这些政策使政府能够指导或驾驭市场的资源配置过程。从第三层次来说，这些产业政策是得到国家和私人部门的某种组织的许可或支持的。〔10〕

　　简言之，发展型国家具有四个特征：政府持续的发展意愿，具有高度自主性的核心经济官僚机构，紧密的政商关系，有选择的产业政策。〔11〕但是，这种发展模式存在着巨大的张力，这主要表现在以下几个方面：

　　第一，政企关系方面，经济发展要求的自主性与政府的经济导向之间的张力逐渐增大。一方面，传统的产业阶层实力逐步增强，对于政府的依赖性减弱;新兴的产业对于原有政企关系又提出了很大的挑战;另外，政府本身也不断受到特殊利益集团和社会力量的压力。政府以前常用的经济干预工具在一定程度上受到限制，政府对于经济的干预再也不能像以前那样的顺畅了。

　　第二，全球化的发展对于发展型国家这种政府主导型的权威主义体制构成了意识形态上的威胁。全球化的一个重要主张是自由主义。即以贸易和金融自由为前提的一系列经济活动。这对于以政府主导、企业自由发展能力较弱的东亚各国来说显得尤其严重。面对经济和金融自由化的要求，发展型国家内部不得不做出局部的让步，而这又不可避免的带来了某些政府控制的薄弱环节的反弹。1997年的亚洲金融危机正是从东亚薄弱的金融体系开始爆发的，当时东亚刚刚起步的金融市场一直是在政府的薄弱控制之下，自主性发育尚不健全，而对西方相对自由的金融资本的冲击，金融资本行业短期之内不断膨胀，并最终酿成爆发之势。

　　第三，经济发展形成了社会内部力量的分化，这种分化对于政府的主导作用形成了很大的挑战。随着经济的发展，工人阶级、中产阶级的实力不断增强，其要求分享发展成果，实现自由合理分配的要求不断提升，这对于政府与产业界为主导的政治模式逐步构成威胁。

　　第四，发展型国家的存在很大程度上是对紧张的外部环境的一种适应，发展型政权的建立及其对经济发展的贡献与冷战时的政治、经济与军事对立是分不开的，正是在这种国际环境下，发展型国家才能够集中精力为长期的军事安全建立工业基础。在很大程度上，经济奇迹是冷战环境下军事安全的副产品。一旦这种军事紧张环境趋向缓和，这必然会削弱发展型政权内部团结对外的动机，使其在政治、军事对立时形成的共同发展意愿开始瓦解，并为政府官员与商业集团的寻租和创租活动打开方便之门。” 〔12〕

　　从1997年亚洲金融危机之后，东亚国家和地区由于自身状况与特点，原有的发展型国家战略已经无法适应全球化以及世界经济一体化的挑战，以民族保护主义、关税壁垒、鼓舞出口，限制进口，管制性的产业政策和行政指导也无法适应以高科技知识经济时代发展的要求。由此，东亚各发展型国家纷纷进行了政治转型，向着更加民主更加自由的自由发展模式迈进。

　　发展型国家理论对于当前中国现代化建设的借鉴作用可以归结为两个方面：一方面既要坚持政府对经济的引导，另一方面，又要在引导的过程中按照社会主义市场经济的内在逻辑，进一步发挥市场的主体性作用，逐步实现经济自由化。

　　中国学者胡鞍钢、王绍光认为，“一国的现代化过程，本身就是一个需要动员全社会的人力资源、物力资源的过程，也是一个不断强化国家能力的过程。为了顺应现代化的要求，动员各种社会资源，团结各种社会力量，建立稳定的经济社会秩序，形成全体国民对现代化的共识，维持整个民族团结和国家统一，都迫切需要一个更具权威和强有力的中央政府，不断提高国家汲取财政能力，加速本国的现代化进程。” 〔13〕发展型国家理论的一个重要的方面就是经济社会发展要求有一个强政府加以引导，这对于进行建设有中国特色社会主义现代化建设的中国来说，意义显得尤其重要。中国现代化建设必须有一个强大的国家能力为后盾。其根据有国际环境和国内环境两个因素。

　　首先从国际环境来看，全球化背景下，国际竞争环境的复杂化，促使中国政府在经济发展过程中必须坚持主导地位。经济史学家罗斯托将传统社会向现代社会的转变分为六个阶段，传统社会阶段、为经济起飞创造条件阶段、起飞阶段、向成熟推进阶段、高额群众消费阶段和追求生活质量阶段等六个阶段。〔14〕罗斯托认为，最重要的阶段是起飞阶段，达到此阶段必须具备三个条件，一是要有较高的积累比例，二是要建立起飞的主导部门，三是要有制度上的改革，即建立一种能够保证起飞的制度，以推动经济的扩张。相对于正在进行现代化建设的中国来说，在日趋激烈的国际竞争中，为了获得国家竞争力，实现经济起飞，在其它竞争要素尚未形成或者很不成熟的条件下，中国政府必须履行一种积极的角色。

其次，强化政府的主导作用也受国内环境和国情的影响。第一，对于当前政府角色的定位应该考虑到历史因素的影响。对于中国来说，市场缺损而非市场失灵，更能成为解释政府对经济进行主动干预的动因。〔15〕第二，中国社会发展的不平衡性促使政府在经济发展模式中采取了政府主导的方式。由于受自然和社会发展因素的影响，中国社会呈现出区域之间、城乡之间、社会各阶层之间发展的不平衡，这种不平衡既不符合社会主义的目标又影响经济社会的健康和谐发展。单纯靠市场的力量很难加以弥补，因而迫切需要政府的调节作用。第三，中国特殊的政治体制转型促进政府发挥更大的作用。以往的体制转型过程中，一些人利用竞争规划扭曲、权力和垄断等方式产生了强大的既得利益集团。这些利益集团从政府主导型的经济发展模式中获益最多，奥尔森认为，这种既得利益集团“会减缓社会采用新技术的能力，减缓为回应不断变化的条件而对资源的再分配，并因此而降低经济增长率。” 〔16〕因此要想打破这种既得利益集团垄断经济的问题必须充分发挥政府的作用，通过政府的强力实行利益再分配。在发挥政府作用的同时，也应该看到一方面中国政府的局限性。即政府的逻辑与经济逻辑之间的张力。

政府的逻辑在于追求社会目标，追求社会利益最大化。而市场的目标在于追求经济效率，实现经济主体的经济收益最大化。这两种目标之间的张力即是界定政府与市场的标准。另外，我国经济社会结构更加复杂化了，依靠简单的政府主导模式常常产生失误和波动，如政府重复建设、环境生态恶化、分配差距拉大等，因为信息的分散化时代使集中决策成本加大，政府科学决策的能力面临严峻挑战。因此，在充分发挥政府对经济的引导作用的时候，又要科学的界定政府权力边界，并通过立法的形式对政府的权力进行规约。

　　综上所述，发展型国家的发展模式告诉我们，一个国家现代化的完成，既是政府引导经济发展的过程，又是政府自身完成基本制度构建，进而回归政府职责本身的过程。在经济发展要素尚未健全的时期，政府理应在促进经济发展、提高人民生活水平中发挥主导作用。一旦市场要素基本具备，经济发展环境成熟的时候，政府应该通过立法方式实现自身权力合理合法界定。并进一步通过健全制度建设最终实现国家角色的民主转型。正如中国学者郭定平指出的那样，“根据中国的历史发展和现实要求力图在现代化建设过程中逐步实现经济发展与政治民主这样两大目标，并在它们之间进行调和与平衡。” 〔17〕中国的现代化建设过程是一个长期的过程，也是政府由全能型政府向发展型政府再到民主化政府的转变。这转变应该是一条“政府治理与发展渐进民主相结合、相协调、相平衡的政治发展道路” 〔18〕。

　　作者：周理　王思柳　曹艺涛 来源：理论观察 2013年5期

上一篇：基辛格在中国政治中扮演的角色

下一篇：对岸的江青用名字衡量中国政治气候