企业型政府与中国政治体制改革

　　企业型政府论是公共行政改革过程中运用企业家精神和企业理论改造传统运作方式，使其具有顾客至上、成本意识和创新意识的政府，是公共行政从传统官僚制向后官僚制转换的一种理想模式。当前中国的改革一直陷入体制改革的泥淖，尚未进入西方国家技术层面的再造阶段。因此，将企业型政府论引入到中国政治体制改革的总体改革理念构建中，将他做为一种全新的指导思想来对政治体制进行变革，必将对中国公共行政的研究提高到一个新的水平，降低政治体制改革的成本，进而对我国政治体制改革产生积极广泛的影响。

　　一、企业型政府的内涵

　　企业型政府(Entrepreneurial Government)，亦称企业性的政府、企业家精神的政府，作为一个完整的概念，是由美国学者奥斯本和盖布勒于二十世纪九十年代在《改革政府》中提出来的企业型政府之要义集中体现为公民利益至上、降低行政成本、富有创新精神。构建具有企业家精神之政府，需要有完善的市场机制、严密的法律逻辑、成熟的第三部门和行政文化作支撑。

　　但是需要注意的是本文中提到的企业型政府，既非将政府同化为企业，亦非政府官员都有企业家来取代，而企业家精神和企业理念在政府改革和运作中的植移和渗透。

　　二、企业型政府论产生的背景和直接动因

　　(一)经济全球化的影响。全球化是目前各个阶层最为流行的话语之一，它从物质到观念上全面深刻的影响和改变着包括个人，民族，国家以及各个组织在内的社会能动者和整个社会结构的存在，深刻地改变着国际政治格局及政治学的发展，原有的僵化的政府模式被新的政府模式替代，这也是推行公共行政改革的重要驱动力。

　　(二)信息技术拉动了行政体制创新。信息技术对政府改革无疑是关键的。三次科技革命不仅深刻地影响了社会经济关系，更是深刻改变了政府的行政体制。科技革命和政治革命密切相关，科技革命使得信息产业等高新技术产业比重不断上升。这些又造成社会层级结构的变革，原有金字塔模式的组织结构被更为扁平化的社会组织结构所取代，这无形中拉近了政府与公民，社会上层与下层距离，这就要求政府必须树立“顾客至上”的意识，增强服务性和创新性。

　　(三)公共管理和服务效能低下。近二十年来，政府机构日益膨胀，官僚主义盛行，行政成本不断攀升，经济民主不断受损，尤其是政府在干预经济上的不力和失败。政府机构存在着高成本、低效率的内生性障碍。政府是一个非市场机构，其公共支出完全来自于税收，因为没有硬性预算的约束机制，难以计算其投入与产出的效率，此外。由于其垄断性，提供公共服务和管理的各机构间缺乏竞争，因而很难激发他们降低行政成本的动机。

　　三、中国公共行政面临的问题

　　(一)权力过于集中，政府职能配置不合理。权力过于集中是中国行政管理的总病根，它不仅存在于经济管理中，也存在于行政管理中。就其外部关系来看，一方面行政权过分集中于党委，另一方面，营利组织、非营利组织以及公民权利又过分集中于政府。政府大包大揽，企业、社会、公民的积极性、创造性受到压制。

　　(二)纵向层次过多，机构规模过大，管理幅度失当，比例失调。按照效率原则，纵向层次之间要尽可能的适中，以缩短领导层与实施层、政府与民众之间的距离、便于上下沟通，降低信息失真、失落率，提高管理效率，然而在我国，从中央到地方有省—市(地区)—县(市)—乡(镇)五个层级，有许多地方还有众多的派出机构，这在世界上是绝无仅有的，此需要不断地变革，而现行的中国政治体制却难以满足变革的需要。

　　(三)公营部门高度垄断，缺乏竞争。我国公营部门长期实行公共投资，公共所有、公共经营的方式。即企业由政府建，资金由政府拨，价格由政府定盈亏均有政府承担，几乎不存在任何风险，在这种体制下，政府即是“裁判员”，又是“运动员”，政企高度合一，各部门缺乏成本意识和创新意识，缺乏对投入与产出的精确核算、监督和管理导致大量的公营部门长期处于亏损状态。

　　(四)行政文化和社会文化的消极因素，制约着公共行政改革的进行。中国传统的公共行政理念是权威主义，是家长式的政府是唯一的权力中心，公民必须服从政府的管制。在这种观念的长期影响下，公民忽视了自身的主体地位，而政府则视自己为社会主人，将手中的权力视为私有财产，以权谋私，从不从“客户”角度为纳税人提供服务。这种政府与公民之间主次颠倒的现象仍然很普遍。

　　四、企业型政府对中国政治体制改革的启示

　　(一)建立权力下移和权责统一的控制体系。在传统的官僚之下，行政权力尤其是决策权往往集中于党委、政府的高层领导中往往忽略了其他人的积极性、自主性和创新性，会在一定程度上导致以党代政、党政不分的局面，从而影响行政效率。因此，想要做到权力下放必须注意两个方面：第一，党政权责统一，分工明确，党委不应过分干预政府行政，党委应在宏观把握政府动态保证政府行政的方向正确。第二，政府应还权于社会，政府应明确自身定位，做好守夜人角色，努力做到管的少，管得好。

　　(二)用扁平化结构促进权力下放。当代中国的行政组织纵向结构和横向结构设置不尽合理，导致信息传递速度慢，资源浪费。我认为，伴随着信息化进程，我们应当尽量减少中间层次，压扁组织结构，促使权力下移，缩短高层与基层距离，为基层提供更多的参与机会和创造空间，并最终为公民导向的服务型政府、企业型政府构建提供有效的组织结构和功能载体，这是中国目前必须做出的重大抉择。

　　(三)建立顾客“以足投票”的责任回溯机制，破除行政垄断。“以足投票”的责任机制体现的是顾客导向的战略和策略，其主旨在于实现公共服务的顾客导向，强化公共组织对顾客的责任，提高行政人员回应顾客的能力。因此，政府必须清楚自己的服务对象是谁，对谁负责，必须设计出科学合理的市场游戏规则，并保证规则的有效实施。此外，在创设市场时政府要特别关注公平问题，允许公共服务接受者在不同提供者之间进行选择，不管是公营还是私营，还是公私合营的，必须尊重市场经济的各种成分，一视同仁，不应偏袒某一方。

　　(四)重塑异于官僚制的新型组织文化。在传统的官僚制下，公共雇员被塑造成习惯于顺应和遵从规章制度的“顺民”，“不求有功，但求无过”是他们心态的真实写照。因此，我认为应当将企业中的创新意识、竞争意识、成本意识植入政府日常运作中，必须充分调动政府雇员的积极性，使他们从传统官僚文化的精神枷锁中解放出来，重塑新型组织文化。

　　总之，企业型政府改革是世纪之交和社会转型的环境下进行的。它既是对数十年行政管理实践的检讨和反思的过程，也是对新时代、新环境自觉适应的过程。越来越多人认为打破旧有的思维模式，突破官僚制局限，建立与信息社会相适应的、具有强烈创新意识的、灵活的、公民满意和需要的企业型政府模式，是对时代强有力的回应，具有划时代的意义。

　　作者：曹亚辉 来源：中学生导报·教学研究 2015年5期

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