政治系统论视角下传统信访与网络信访的 比较研

　　信访作为宪法体制下的辅助政制，虽深陷“未预结局”不能自拔，却又迎来网络治理的历史机遇。同时，随着我国社会转型进入加速期，社会矛盾不断产生、积累和爆发，信访作为一种社会矛盾的解决机制被寄予厚望。挑战与机遇共存，问题与希望同在。我国信访在历史的大潮之上该何去何从，值得深思。

　　―、核心概念和基础理论

　　(一)信访

　　根据2005年国务院出台的《中华人民共和国信访条例》，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电访论坛、信访微博、领导电子信箱等。其三，网络信访的底线是法律。信访所有活动均以我国宪法和法律为根本活动准则。其四，网络信访的目标是通过社会协同治理促进社会价值分配的合理调整，实现社会善治。

　　(二)政治系统论与信访系统戴维•伊斯顿把行为互动作为分析政治系统的基本要素，从系统输入一输出的角度来着重分析该系统的自我维持。政治系统为了在不断变化的环境中持续下去，就必须对环境因素造成的压力做出反应，使得这些压力保持在系统可承受的限度之内，以保障系统基本变量的正常运行。⑴^3°

　　信访作为社会互动中的一种行为系统，也深受社会环境的制约与影响。在社会环境的影响下，

相关需求和支持经信访人提出后在不同程度上被输入到信访系统，经过信访系统中权威当局、制度规则和相关共同体的交互作用，促成一系列的信访决策和行动的形成。这些输出和结果经过信访系统的反馈环路再次作用于信访系统的下一次输入。如图1所示，正是在信访“输入一输出一反馈一再次输入”这些连续行为互动的过程中，信访系统和内外环境相互作用，维持着自身的延续。在信访系统中，信访人对信访系统的输人是指由信访人造成的影响信访系统的所有环境因素的总和,主要涉及信访系统的需求因素和支持因素;信访决策输出主要是指由信访权威当局造成的影响信访系统环境的所有因素的总和;信访反馈环路是指信访系统中所有信息通道的总和。

二、信访系统的功能定位

　　我国信访在周代就已经出现，历史渊源深远;伴随着新中国的诞生，也已经经历了60多个春秋。同样，国外也有类似的制度安排。俄罗斯设有总统办公厅信访工作局，法国设有总统通信局，新加坡设有政府民情联系组。无论是在域外还是在国内，信访在社会治理现代化中扮演着重要的角色，其有助于落实人民民主与激发社会活力，有助于保障合法权利与完善国家机器，有助于促进良法善治与实现社会正义。

　　(一)价值视角的公平与正义从价值理性的视角审视我国信访的功能，信访系统主要通过影响国家伦理、政治信任与民主协商精神来促进社会公平与正义。

　　提升国家伦理。从目前我国信访所反映的问题来看，大部分的信访指向国家与公民之间的关系，从公务员的品性，制度的公义性，一直到国家的道德性。尤其引人关注的是，在信访案件中,人们往往质疑制度公平性及政府的道德属性等在法律制度之外的伦理问题。[3]信访事件的顺利解决，一方面有利于督促公务员提高自身品行，维护制度公平与国家道德;另一方面有利于增强公民对公务员品行的认可，对制度公义性的认知,对国家道德的认同。由此可见，我国信访与国家的道德属性息息相关，有助于督促国家作为一种特殊的伦理实体追求至善，是提升国家伦理、推进社会公平与正义的有效途径。

　　影响政治信任。政治信任是公民对政党与政府等政治系统的行为结果与他们的期待相一致的信念或信心。[4]政治信任作为一种政治支持，对政治系统的自我维持具有重要意义。一般而言，信访对政治信任具有双重影响。一方面，信访事件的频频爆发与处理失当，会引发公民对本级政府的不满情绪，稀释公民对本级政府的感情，导致公民对本级政府信任的流失，加剧社会转型期公民和政府之间的紧张关系，甚至威胁到政府的合法性基础;另一方面，信访事件的顺利解决，虽然在一定程度上降低了公民对本级政府的政治信任，但是增强了公民对上一级政府的政治信任。因此，信访不利于培养公民对较低层级政府的政治信任，而有利于培养公民对较高层级政府的政治信任，甚至促使公民对中央政府形成政治依赖。我国信访是现实社会公平与正义的映射，对公民政治信任的培育与维系影响不可小觑。

　　促进民主协商。我国公民可以通过信访系统行使批评权、建议权、申诉权和控告权等宪法规定的公民基本权力，经过正当渠道与合法程序进行理性申诉，与信访部门和相关职能部门进行协商对话，表达自身利益诉求，参与社会治理。同时，各级政府就民生问题通过信访系统听取公民意见，变被动受访为主动接访，共同商讨公共事务。信访有助于公民与政府在参与社会协同治理的过程中培养民主协商的精神，促进社会公平与正义的充分表达。

　　(二)工具视角的救济与修复

　　从工具理性的视角审视我国信访的功能，信访系统可以作为公民权利救济的一种辅助途径和国家机器修复的有效渠道，增进社会的和谐稳定。

　　权利救济的辅助途径。当实体权利受到侵害时，按照有侵害必有救济、及时救济、充分救济、正义与经济性协调、公力救济优先等公民权利救济原则，公民可以向国家寻求司法救济、仲裁救济或行政司法救济等法律救济。但是，我国现阶段司法地位不够独立、权威不够强大、二审终审制受限，而且仲裁公平性也受到质疑。这在一定程度上造成司法救济和仲裁救济成本相对较高而效率相对较低。而由于受到传统“官本位”观念和“贤人治国”思想的影响，信访作为我国权利救济的补充机制却受到公民的热捧，承受了公民进行权利救济的高度期望。这也切合了信访条例保护信访人合法权益的立法目的。

　　国家机器的自我修复。公民通过信访系统依法行使监督权，党政机关及其工作人员提出建议、意见或者请求，同时批评、控告或检举其违法失职行为。与此同时，党政机关通过理性分析公民的信访诉求，认真反思制度安排上的漏洞缺陷，及时剔除体制设置中的错误因素，不断进行自我修复与完善，保障国家机器的健康运转。

　　社会维稳的有效措施。当前我国处于社会转型的加速期，社会分化加剧，利益结构重建，社会稳定受到一定程度的威胁。著名社会学家孙立平曾说过：“维稳的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和冲突，而是要为其设立规则，要为这类问题的解决提供制度化渠道与方式，建立在市场经济条件下有效的利益均衡机制。”[51信访系统为我国公民表达诉求提供了可靠方式，促使公民积极寻求解决问题的合法途径，有利于将社会矛盾化解在“摇篮里”，及时纾解公民心中的怨气，缓解社会的不良情绪，释放社会的内部压力，维护社会的和谐稳定。

　　三、传统信访与网络信访的理论比较

　　以政治系统论为基本理论框架，分别在信访系统的需求输入、支持输入、决策输出与反馈环路等方面对传统信访与网络信访的系统要素进行综合分析，探讨我国传统信访与网络信访的异同，及各自的突出优势与存在缺陷，为我国信访系统优化路径的生成提供理论支撑。

　　(一)信访系统的需求输入

　　一方面，信访欲望转化的调节。信访人能否将信访的欲望成功转化为信访的需求，主要受到信访系统中结构机制与文化机制两个方面的影响。在结构机制方面，行政官员在我国现行行政绩效考核“一票否决制”的激励下，基于个人仕途平安的考虑，成为传统信访中最积极的把关人，往往通过严密的过滤机制对公民信访进行堵拦，造成拦访、截访等现象屡禁不止。这给信访人造成了心理上的抵触与障碍，在一定程度上对信访欲望的转化起到了震慑作用。而网络信访虽设有“把关人”，但互联网匿名特性给予了信访人避开守门者的隐形衣，在一定程度上削弱了政府官员的管控权力，使其只能对信访事项进行粗效过滤，最大限度地畅通了民意表达。在文化机制方面，传统信访的办事流程被严格限定，条例刻板，手续烦琐，信访人受制于较多的外在规范，诉求欲望转化为需求的动力受阻;而网络信访规章简化、流程简单、操作易懂，信访人受制于外在的规范较少。根据HenryFarrell所说的降低偏好伪装的因果机制[6]，网民在虚拟空间更加乐于表达在现实生活中隐藏的真实偏好，甚至将其极端化。因此，网络易激化信访人的上访欲望，形成利益诉求的现实表达。

　　另一方面，信访需求流量的调节。信访系统主要通过信访需求的沟通渠道和缩减机制对信访需求的流量进行调节。在传统信访中，权力以职能和职位划分，管理以制度规则为依据，形成一整套持续一致的程序化的“命令一服从”关系。繁文缛节、正式文书、层层节制，唯领导马首是瞻，是传统信访的突出特点。信访工作人员精力有限、上班时间固定，接访能力已经受到限制。而其为明哲保身，不得不遇事就去填表格、办手续、走流程、请示领导，大大缩减了真正意义上用于处理信访事件的精力与时间，导致信访需求沟通渠道的容量和开放时间受到较大限制，造成信访渠道的供给与我国社会转型期信访频发的需求不匹配。而在网络信访中，信访人的需求通过互联网在虚拟空间进行传递。虚拟空间的信息输送容量得到极大拓展，传递时间几乎不受限制，极大地吸纳了来自社会不同阶层的信访诉求。在信访需求沟通渠道的容量和开放时间方面，网络信访具有传统信访不可比拟的优势。但是，在信访需求的缩减方面，目前的网络信访却不及传统信访的缩减能力。传统信访的整个流程由工作人员全程操控，特别是在信访需求的传递方面。信访工作人员可以在既定的规章制度内发挥人的能动性，将零零散散、不断反复出现的同一类信访需求加以集成并合而为一，或将相关的单项信访需求进行配置并组合成团，或将重要的、急迫的信访需求及时转化为议题。这既缓解了信访系统现时的工作压力，提高了信访系统整体的工作效率，又整合了民意，掌握了民情，为后续相关决策和行动的输出提供了重要依据，有助于在源头上消解后续相关次生性信访的苗头。但是，信访工作人员在缩减信访需求的过程中，受到自身主观意识的强烈影响，易造成信访需求的扭曲与变形。在目前的网络信访中，信访人的需求被直接转交到相关职能部门，虽然利益诉求得以保持原生态，但是零零散散的同一信访需求不断反复出现，相关单项信访需求也不能优化组合，更不能及时形成议题。目前的网络信访只是大批量地处理单一事项，还不能自动实现信访需求的有效组合这无疑加重了信访系统的工作量，而且不利于促成后续相关决策和行动的输出。

　　(二)信访系统的支持输入

　　其一，结果公平对支持形成的影响。按照主体的性质，信访反映对象可以分为党政机关、事业组织、企业组织、其他社会组织和公民个人。根据公共选择理论，信访系统和这五类信访对象之间的利益关系以及对这五类信访对象的控制程度，成为影响信访系统工作效能的两个重要维度。当信访对象与信访系统利益关系紧密而受控程度较低时，信访系统作为利益的相关方，可能对信访对象产生保护倾向，威胁信访的结果公平，在不同程度上消解信访人对信访系统的支持;反之，当信访对象与信访系统利益关系疏远而受控程度较高时，信访系统作为中立的第三方，促进信访当事人共同协商，有利于维持信访的公正与公平，提高信访人对信访系统的支持。在此方面，传统信访与网络信访的效用相同。

　　其二，信访情境对支持对象的影响。信访系统中的支持对象主要指与信访相关的共同体、制度规则和权威当局。首先，受我国威权体制的强烈影响，信访人不易在传统信访情境中基于共同的诉求形成利益共同体;而互联网作为一个还未被完全征服的阵地，仍有很多可探索、可开发、可利用的空间。具有共同利益诉求的信访人可以通过新媒体在网上充分交流沟通，相互鼓励支持，唤起情感认同，易形成利益共同体，甚至走向网下的联合行动。网络信访的出现也促进了我国信访系统的内部分工，促进了网络信访工作队伍及其政治共同体的形成。其次，人和制度在互动中相互影响、共同作用、互相选择。传统信访经过长期地运作，在不断地自我强化中易形成路径依赖，陷人锁定状态，导致制度规则的异化。而网络信访作为新兴事物，给信访工作提供了一片崭新的土地，信访参与者与既有信访制度充分互动，易形成新的游戏规则，创新信访路径，促进我国社会治理的现代化。最后，对信访系统权威当局而言，无论是处于传统信访情境还是网络信访情境，反映对象指向党政机关的信访都会削减对本级权威当局的支持，增加对上级权威当局的依赖，强化党政机关内部上级部门对下级部门的监督。

　　其三，权力格局对政治分裂的影响。传统信访中信访权威当局通过对公共权力的集中掌控和对核心信息的刻意垄断促成“单核心”权力格局，易于实现并巩固自身在信访系统中的权威地位，进而对信访事态及其当事人进行有力的管制，强制维护信访系统的平衡与稳定。而在网络信访中，规模信息处理的难度使得完全控制互联网的愿望成为乌托邦，促使信访信息的传播处于游离状态，推进信访虚拟社会中“多中心”权力格局的形成，对以往以权威当局为核心的权力网络造成不同程度的冲击，解构信访系统中党政部门的固有权威，易形成不同程度的政治分裂倾向。因此，互联网的解构特质使得网络信访比传统信访具有更高的政治分裂倾向。

　　(三)信访系统的决策输出

　　首先，信访输出与环境的交互作用。信访系统自身的延续需要在系统内部进行持续性互动，同时与外部环境不断发生交互作用。近年来，我国社会转型加速造成固有利益格局分化，被边缘化的群体容易将积蓄已久的不满情绪发泄到党政部门头上，导致我国涉诉信访、行政类信访和涉检信访的比例逐年升高。传统信访中，信访权威当局为“自保颜面”，往往由内部人员闭门决策，对信访信息严格保密并力图将其控制在系统内部特定的范围之内，信访事由、处理办法、操作流程等各个方面尽量不向社会公开。传统信访中的“暗箱行政”造成信访参与者之间的信息不对称，大大降低了沟通的有效性，信访系统与其内外部环境正在进行着越来越艰难的互动。而网络信访组织形态开放、运作程序透明、政务信息公开，这样的“阳光行政”不仅有效地遏制了系统内部部门之间互相推倭的现象，敦促其相互合作、协同治理，而且有效地推动了信访系统与外部环境的即时互动，积极争取外部环境对自身的支持。

　　其次，信访对输出形式的偏重。虽然信访输出的两种典型形式(陈述与执行)在信访系统中均有体现，但是在传统信访和网络信访两种子系统中各有侧重。传统信访往往是线下的实体行为，易形成在场压力，迫使信访权威当局更加注重信访的实际效果与反馈控制，并通过权威性的或相关性的行动执行给予当事人实际的利益或服务;而网络信访往往是线上的虚拟行动，易产生缺场的张力，导致信访权威当局偏重信访的处理程序与节点把握，并通过权威性的或相关性的政策陈述给予当事人在符号意义上的满足。信访人之所以选择上访，往往是认为自身合法权益受到不正当侵害，要求得到实际的纠正与补偿，而绝非仅仅是口头的承诺等符号式的答复。

　　最后，信访权威当局的再输出能力。信访权威当局的再输出能力主要受制于对时空的把握能力和对资源的整合能力。一方面，信访的时空把握能力主要是指对经验的总结与应用能力、对现状的整合和把握能力以及对未知的预测与防控能力的综合运用。传统信访凭借人的能动性，具备更多的主创能力，能够考虑过去、立足当前、着眼未来，使被动信访转变为主动信访成为可能。另一方面，网络信访凭借互联网在信息采集、储存、处理与应用等方面的技术优势，拥有更多的信息管理功能，能够通过构建大数据库呈现经验、发现规律、预测趋势，为决策和行动的再输出提供可靠的依据。此外，凭借信息管理系统，网络信访可以通过流程再造创新机制，突破部门之间的条块限制，优化配置信访系统的内外部资源，形成了虚拟社会的治理合力，推动了信访问题的高效解决。

　　(四)信访系统的反馈环路

　　一方面，信访反馈路径的单一与多元。传统信访中，信访参与者之间主要通过走访、邮政通讯等形式向多个信访部门或职能部门表达诉求，这种“点对线”的盲目求助，信访指向不明显、信访责任不明确，而且反馈路径相对匮乏，造成信访系统内部多个相关部门之间互相推倭，协作不利，导致信访问题久拖不决。而网络信访通过流程化运作，厘清了信访内部各要素之间的关系，实现了信访信息“点对点”的传递，建立了简单、清晰、系统的反馈环路，提供了腾讯QQ、微信、网络论坛、专门网站等多元沟通渠道，落实了信访责任，维持了信访系统内部的制衡与稳定，推动了社会矛盾的及时解决。

另一方面，信访反馈信息的失真与保真。一般而言，信息在传递的过程中经历的层级越多，信息的失真度就越大。传统信访中的反馈信息是通过纵深化管理体制经相关工作人员层层传递的，受到较多的意识形态、个人偏见、政治态度等人为因素的影响，反馈信息被有意或无意篡改的风险增加，其失真的可能性自然随之增大。而在网络信访中，反馈信息通过扁平化管理体制经虚拟空间进行点对点的传递，传播过程中受到的人为干扰较少，准确省时又安全高效，而且随着互联网技术的进步，网络传播的安全性与稳定性更为可靠。因此，网络信访的反馈信息更易保持原生态，保障了沟通交流的准确性。

四、传统信访与网络信访的案例分析

　　SGX街道办事处于2012年12月26日正式组建成立，位于苏州工业园区南部城市核心区域。信访办作为SGX街道办事处的主要部门之一，由一名街道办事处党工委常委做分管领导，并安排1名主任、2名副主任、4名干事共7名工作人员，其功能定位是“综合协调、督导检查、桥梁纽带'其信访渠道主要有实地走访、电话信访和网络信访三种形式。网络信访主要依托于电子信箱(省级领导信箱、市级领导信箱和主任信箱)、公众监督平台、12345•苏州阳光便民网络服务平台和苏州“寒山闻钟”等四大平台线上运行。

　　(一)信访人员的现实偏好

　　其一，利益合谋易成共同体。2014年，群众来SGX街道办事处走访累计99批次、351人次;其中集体上访共24批次、228人次，分别占走访总批次、总人次的24.2%和65.0%;和上年同期相比，集体上访的数量明显增加。集体上访事项主要涉及投资人权益、渔民柴油补贴、农民工讨薪等问题。大多数集体上访者曾使用腾讯QQ群或微信群等网络通讯工具保持联络。这表明上访人很容易基于共同的利益诉求，通过网络平台建立联系，形成利益共同体，在现实生活中抱团上访，以谋求政府对本事件的高度重视。

　　其二，网上网下信访共利用。从SGX街道办事处信访办掌握的信访态势来看，同一信访人很可能会同时运用实地走访和网络信访两种机制表达利益诉求，寻求权利救助。高扬安泰国际广场项目投资客户群体性信访事件是较为典型的在网上网下同时上访的事件。2015年1至3月，该项目的投资客户在苏州“寒山闻钟”投诉高扬公司发帖数十条，到SGX街道办事处信访办集体上访7次。一方面，该项目的投资人试图凭借网络信访相对开放的组织系统引起信访部门、相关职能部门和分管领导的注意，以及虚拟社会的群众围观，从而营造起相当程度的社会舆论压力;另一方面，在社会舆论的支持下，该项目的投资人多次重复走访，申明合法权益受损，争取SGX街道办事处另一方面，需求组合易成但决策难求。SGX街道办事处信访办主要通过每月的不安定因素排查会议、工作例会和《信访信息》报纸把摸当地信访诉求，优化组合信访需求。不安全因素排查会议主要是经过事前的调查工作，收集群众反映的社会热点问题，找出可能引发群众上访的因素，采取有效的针对性措施，把信访苗头解决在萌芽状态;工作例会主要对当月发生的信访事项进行梳理归类，总结经验，汲取教训，为后续类似问题的处理以及相关政策的制定提供参考;《信访信息》报纸对各类信访渠道反映的社会热点难点问题进行汇总，分类分批报备上级领导。通过分析汇总，2014年，群众到SGX街道上访反映的问题主要涉及动迁安置、劳资纠纷、社会保障和其他四个方面，上访批次分别占比36.4%、13.1%、14.1%和36.4%。SGX街道办事处信访办虽然对信访需求进行了优化组合，但是作为地方政权的一级派出机构，基本上没有政策的制定权，只能执行上级有关决策。此外，非访闹访现象在基层信访非常普遍，部分上访群众违反《中华人民共和国信访条例》的规定，不到指定的信访接待场所按照合法程序走访，而是以围堵政府大门的非法行为上访，甚至有个别上访人员凭借高龄经常无理闹访，干扰了正常的社会秩序^对此，政府基层民政组织缺乏有效的处理机制同时又不能自行制定决策。SGX街道办事处尽管在社会治理的过程中发现了政策漏洞或社会新情况，却无法直接出台相关政策;而且在处理政务的过程中，其自由裁量权也受到很大限制。

　　(三)系统内部的两种机制

　　一方面，传统信访的自我强化。从1949年中央书记处设置政治秘书室至今，我国信访经历了60多年的发展历程，逐渐形成了既得利益压力集团和既定游戏规则。受到传统维稳思想和集权观念的强烈控制，传统信访一直在维稳管控的道路上不断地自我强化，其政治参与和权利救济的直接功能被逐渐削弱，而作为社会维稳的间接功能

　　却被逐渐加强，后者甚至被作为唯一目的放在信访工作的首位。在实际的工作当中，SGX街道办事处信访办接访的首要目的是安抚群众情绪、稳定领导脾气、保障社会秩序，而维护公民合法权益、引导社会协同治理被作为前者的衍生物而不受重视。这在一定程度上刺激了重复上访、非访和闹访的发生，导致整个信访部门弥漫着群众的怨气和官员的戾气。SGX街道办事处信访办在自我强化中逐渐成为基层政权强有力的维稳部门，而应有的社会功能正在逐步退化。

　　另一方面，网络信访的路径突破。2014年，SGX街道办事处信访办接待网络信访共1502件,占信访总量的93.8%,办理回复率达100%。网络信访事项中，市委书记信箱25件、市长信箱19件、主任信箱22件、公众监督平台203件、12345•苏州阳光便民网络服务平台474件、苏州“寒山闻钟”694件、其他网络渠道65件。在SGX街道，网络信访受到社会越来越多的关注和认可，特别是12345•苏州阳光便民网络服务平台和苏州“寒山闻钟”备受群众信赖，已经成为基层网糾言访的主力军和公民指尖上的维权利器。苏州“寒山闻钟”作为网络信访的典型代表，其运作流程如图3所示，各个步骤环环相扣，并配备了相应的人事安排与制度规则，使得相对独立的各个部门协调为一个有机的整体，在统一的要求和规范下，既各司其职、各负其责、各守其章，又相互配合、协调运行，致力于完成共同的目标，共同勾画了网络信访的新图景。网络信访凭借其开放的组织形态、虚拟的运作环境和权力的解构特质，为网民提供了多元的信访渠道，保障了信访信息的真实性，增进了多方的及时沟通，吸纳了大量的信访诉求，整合了多方的行政资源，形成了协同治理的合力，有望突破信访系统的“未预结局”，打破传统信访的自我强化，促进我国信访回归本质并进人良性循环。

　　此外，网上网下联动的成效。SGX街道群众主要通过实地走访和网络信访两种机制上访，SGX街道办事处也从两面接访，信访系统网上网下联动初见成效。一方面，SGX街道办事处信访办通过实地接访，能准确把握上访人的迫切诉求，适度稳控上访人的急躁情绪，及时摸清信访动态，准时汇总信访情况，维护了信访秩序和社会安定;另一方面，SGX街道办事处信访办通过网络信访，与相关职能部门、企事业单位、社区等社会组织实现联动，整合了本区域内的公共服务资源，为公民通过信访进行政治参与和权利救济提供了强有力的保障。2015年4月，通过12345•苏州阳光便民服务网络平台和苏州“寒山闻钟”，SGX街道办事处信访办共收到9件投诉该区域内书报亭和信息亭的信访事项。首先，信访办对网络信访相关投诉进行系统梳理，总结出投诉事项主要是反映该区域的书报亭和信息亭违规经营餐饮服务，存在安全隐患，影响周边环境，扰乱社会秩序。然后，信访办公室联合城建管理办公室对该区域的南、北片书报亭和信息亭进行普查，得知该区域内共有书报亭11所、信息亭13所，营业中的场所均经营国内版期刊、报纸和小吃、冷饮、香烟。最后，信访办联合城建管理办对该区域的所有书报亭和信息亭进行专项整顿工作，规范了个体经营，净化了区域环境，维护了一方秩序。信访网上网下联动使得书报亭和信息亭得到迅速整顿，受到当地社会的广泛关注和认可==信访系统通过网上网下有序联动，使得系统内外资源得到优化，促使系统内外环境有效互动，推动社会矛盾的有效解决，维持自身的延续与发展。

　　五、信访系统的路径生成

　　信访系统通过反映公民诉求、协调利益关系、规范社会行为、解决社会矛盾和增强社会活力，促进良法善治，维护公平正义，有利于实现伟大中国梦。通过对我国信访在理论和实践两个方面的探讨不难得出，传统信访在信访的需求把关与缩减、输出的有效执行、系统的秩序稳定等方面作用突出，而网络信访在信访的沟通渠道、信息传递、共同体形成、环境互动等方面优势明显。同时，传统信访在发展历程中不断地自我强化，深陷“未预结局”不能自拔;而网络信访凭借其在社会治理方面的突出效用，有望突破传统信访的路径依赖。信访系统网上网下联动初见成效。因此，传统信访和网络信访的有机结合是实现其路径创新的不二选择。为此，应该做好以下几个方面：

　　一是推进法治建设，规制信访行为。较高的立法位阶和健全的法律体系是促进传统信访与网络信访有机结合的法律基础。目前，我国信访最高位阶的法律法规是由国务院颁布的《中华人民共和国信访条例》，信访系统的法律体系并不完善。因此，应进一步完善我国信访的法律体系，在传统信访子系统内，应对已有规章制度删繁就简，释放体制活力;在网络信访子系统内，应弥补法律法规的漏洞，适度规制互联网的解构效用。首先，全国人大及国务院应制订并完善高位阶的法律法规，制定信访法的规范标准，对信访系统的行为过程进行顶层设计，明确信访系统中主体的权利与义务;其次，省级人大及政府要依据国家有关法律，因地制宜地制定并完善地方性信访法规，结合本地实情细化信访法律制度;最后，地级市人大及其政府要依法制定并完善信访系统的制度条例，切实有效地规范信访的运作程序，确保信访流程的每个环节都得到适度的规制。

　　二是增强公共精神，促进有序信访。较强的公共精神是促进传统信访与网络信访有机结合的心理规范。根据信访人的心理特征，信访大致可以分为三种典型类别：理性思考型信访、情绪宣泄型信访与舆论煽动型信访。网络信访中情绪宣泄和舆论煽动的社会影响被过度放大，“多米诺骨牌效应”在虚拟空间随处可见，因此必须加以适度引导或控制，而其根本之策在于社会公共精神的培养与加强。公共精神意味着公民对“公共”的热心、关爱、尊重与责任、义务，意味着公民崇高的公共品德与素养。[7]社会公共精神的有无直接影响信访系统效能的发挥。政府应进一步开放公共领域并促进其发育和成熟，促使公民自发地利用公共领域所带来的能够使自身介入公共事务的时间和空间[8]，不断提高参与公共生活的深度和广度，培育并增强社会的公共精神;此外，公民在信访过程中应自觉遵守相关法律制度，理性地寻求权利救济，有序地参与社会治理。

　　三是完善对接机制，实现无缝结合。科学的对接机制是促进传统信访与网络信访有机结合的制度保障。首先，正确处理维稳与维权的关系、活力与秩序的关系。在众多关系之中，一方面应坚持信访系统政治参与的功能与权利救济的本质，适度弱化社会维稳的间接效用;另一方面灵活把握信访系统与内外环境的互动，在保持信访系统活力的前提下，促进理性有序信访。其次，合理定位传统信访与网络信访的功能，将传统信访中人的能动性与网络信访中科学的信息系统相结合。最后，充分发挥传统信访与网络信访各自的优势。从信访流程的角度讲，在信访的两端环节着重发挥传统信访的作用，适度把关需求，严抓决策执行，完善回访反馈，总结信访经验，掌握信访态势，预测信访热点，提升信访系统的人性化服务水平;在信访的中间环节着重利用网络信访的优势，推进信访的制度化与流程化，运用开放的组织形态、多元的沟通渠道和庞大的数据信息，提高信访信息的采集、存储、分析和应用能力，为信访决策与行动的输出提供充分的客观依据，提高信访系统的科学化管理水平。

　　四是整合双线资源，推动协同治理。广泛的资源整合是促进传统信访与网络信访有机结合的社会根基。一方面，整合公民诉求为传统信访与网络信访的有机结合提供民意支持。通过科学的运作模式将传统信访子系统中与网络信访子系统中所有的信访人汇合起来，将分散在社会各个角落的民意支流最大限度地汇入信访系统这片汪洋，形成强烈的舆情风暴，并将其引向相关职能部门，最终形成民意倒逼机制，通过强化信访系统社会监督的效用激励其权利救济的功能，做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，积极争取社会的认可与支持。另一方面，整合行政资源为传统信访与网络信访的有机结合提供官方支持通过科学的运作模式最大限度地整合传统信访子系统中与网络信访子系统中所有相关的行政资源，突破各级政府部门之间、其他社会组织之间、政府部门和其他组织之间的条块限制，以信访部门为主整合各个职能部门的信访服务平台，统筹兼顾，优化配置，形成信访系统的内部合力，促进现代社会的协同治理。

　　六、结论

　　我国信访自创设以来虽历经多次改革，但仍然存在着一些亟待解决的问题。信访系统应面向社会治理现代化深化改革，以适应社会不断发展变化的新要求。

　　本文以政治系统论为理论支撑，首先，从价值理性和工具理性的双重视角明确了我国信访的功能定位，其作为权利救济的辅助途径、国家机器的修复机制、社会维稳的有效措施，对国家伦理、政治信任、民主协商精神的影响不可小觑。其次，从信访的需求输人、支持输人、决策输出与反馈环路等四个方面对传统信访与网络信访进行系统的理论性比较，肯定传统信访在信访把关和缩减需求、决策与行动执行、回访反馈控制等方面作用突出，有利于总结信访经验、掌握信访热点、预测信访态势，提升信访系统的人性化服务水平，而网络信访则在信息通道与保真、制度规则形成、决策言语表达、内外环境互动与资源整合优化等方面优势明显，有利于推进信访的制度化与流程化，提高信访信息的采集、存储、分析和应用能力，为信访决策与行动的输出提供充分的客观依据，提高信访系统的科学化管理水平。再次，基于实地调查，从信访人员的现实偏好、基层民政的全力应对和系统内部的两种机制等方面对SGX街道办事处的传统信访与网络信访进行案例比较，我们认为：在基层信访系统线上线下联动的机制下，信访人容易基于共同的利益诉求形成共同体通过“双线”信访谋求实实在在的利益或服务，基层民政组织作为信访系统的“把关人”全力应对，需求组合易成但决策难求。最后，提出促进传统信访和网络信访有机结合的现实路径，即推进法治建设、规制信访行为，増强公共精神、促进有序信访，完善对接机制、实现无缝结合，整合双线资源、推动协同治理，以突破其路径依赖、实现路径创新，推动我国社会治理的现代化。