从中央一号文件看农民问题

　　中央一号文件，是中共中央每年发布的第一份文件，在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位，在学术界研究中成为热门的研究对象。

　　1982年1月1曰，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，确立了从党的十一届三中全会以来包产到户的政策。涉及农民问题的第一个改革文件显示了中央对“三农”问题的高度重视，也是当前国家面临的亟需解决的问题。而后连续5年，针对土地承包责任制、农村商品流通、农村产业结构调整等问题发布了5个“一号文件”。由于近年来中央一号文件更多的是关于“三农问题”因此近年来专家对于“三农问题”的研究更多，解读成果颇丰。

　　2002年党的十六大提出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”指出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”指导应“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”会议的召开推动了“三农问题”再次成为国人关注的焦点。继2003年针对农村税费改革提出“对农民外出务工乱收费的治理”后，2004年起针对这个群体的政策性意见持续在中央一号文件中提出。

　　从2003年起，每年国家的中央一号文件几乎都涉及农民工群体(除2011年、2012年)，讨论有关农民工群体的就业、社会保障、户籍、土地、公共服务等问题。学术界针对国家的顶层设计，对于农民工的各项议题进行了专项性研究，发表了大量学术成果。国家高层颁发的各文件通过不同的传播形式，根据文件的特性传播到不同范围、群体、深度，同样,学界对于问题调查、政策研究、文件内容、传播形式、接收方式等进行考察、论证。学术研究向政策文件转化以及文件“子女教育”议题可以说是农民工在面对城市压力时经常难以顾及的问题，农民工本身对于教育问题重视较少，而作为农民工的子女，很多孩子在城市上学困难或就学条件差，接受教育层次低。2008年中央一号文件提出“农民工输入地要坚持以公办学校为主接收农民工子女就学，收费与当地学生平等对待”。5随后，在2010年和2013年再次关注子女入学、子女教育问题，要求以输入地为主解决好农民工子女平等接受教育的问题。

学界关于“培训”的研究大多从培训现状、政府责任、培训体系建设、培训意愿等角度展开。自2004年起中央一号文件提出农民工培训议题，到2006年学术界相关的研究文献已保持稳定，年均发表论文38篇，每年的中央一号文件(除2011、2012年)均涉及培训相关的内容，两者之间保持一致。

“子女教育”议题提出之前已有学者对这一问题进行大量研究，形成一批研究成果，为中央一号文件在关照子女教育议题上提供详实的资料。

　　这类议题需要政府、地方、社会和农民工群体相互之间形成长效机制，需要政策与学术之间不断进行互动。决策层进行决策以及学界进行调查论证过程中，两者相互作用，决策层指导并运用学界的实证材料，学术界根据决策层指导研究方向以及提供详实而具体的研究信息。

　　桎梏：农民工进城务工时的外部束缚

　　农民工在进城务工、实现城市融入的过程中，其身份从农民转变为市民，接受市民待遇过程中往往会遇到很多外部环境的困扰。这种由于身份转变引起的对应的权利获得、制度倾向问题，因为体制机制的不完善，成为影响农民工城市&入过程中的桎梏，使农民工在城市建设中各方面受到束缚。

　　“社会保障’、“市民化”两个议题做简要说明。

　　由于我国城乡二元对立结构的固化，社会保障也被划分为两个层次，农民工在实现身份转变过程中受到来自两层社会保障的压力，游离于社会保障体系边缘。农民工由于工作流动性较大，基本资本积蓄不足，在遭遇特殊风险时，难以以一己之力克服困难。国家有责任对农民工这一“城市建设者”提供物质援助和其他服务以帮助其维护自身权益和保障其推动城市建设和发展。2006年中央一号文件提出“逐步建立务工农民社会保障制度，依法将务工农民全部纳入工伤保险范围，探索适合务工农民特点的大病医疗保障和养老保险办法”6随后在2008年、2009年、2010年和2013年多次提及制定和扩大与农民工相适应的工伤、医疗、养老保险，建立完善的农民工社会保障体系。

　　改革开放以来，大量农民从农村进入城市，在城市生活和工作过程中不断融入城市。在农民工进入并逐渐融入城市的过程中，他们必须不断地在工作方式、生活方式、社会交往、社会心理上做出种种调节，从而顺应他们自身所处的生存环境。[7]“市民化”议题在2013年的中央一号文件中首次提出，要求“有序推进农业转移人口市民化”82014年中央一号文件要求“加快推动农业转移人口市民化。积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”@将市民化议题提上议事曰程。

　　作为一个宏观架构的重大问题“社会保障”问题历来受到学术界的关注，近年来发表的研究文献近20000篇，而有关农民工的研究文献也达到3129篇，在总体研究中占据重要份额。

　　针对中央一号文件中专门的工伤、医疗、养老保险制度建设提供参考，从统计数据可知，在文件提出“市民化”议题之前，学术界对于该议题已经形成丰厚的研究成果。学者们对农民工市民化进行深入研究，发表大量学术报告和研究。从另一方面说，这是一般模式和反馈模式的叠加，这样的叠加不是简单的反复多次，由于小群体和集体的差异随着群体扩大会发生不稳定性的变化，因此单一的对两种模式进行反复套用是不可取的。这需要学术界和决策层在每一个递进的层次进行交替互助合作，在每一个层面并不是固定一方为主导或双头并进时，应根据实际群体的情况采用一方牵动一方推动策略。虽然非连续性和不稳定性是文件的缺点，但这样的缺点给予决策层以灵活性来应用精英主导、学术界参与的模式发挥文件实行的群众性和合理性，这同样需要更加成熟的决策制定和公民参与机制。