从传播学视角看公共决策中的公民参与

摘要本文以黄金周改革为案例，试图从传播学的角度解析公民参与。以公民参与的互动传播模式为基础，本文评价了黄金周改革中公共决策机构保障公民知情权的进步，分析了不同的表达渠道的民意呈现迥异的原因，并展望了公民参与持续进行的前景。a
　　关键词 黄金周改革 公民参与 互动传播 知情 表达
　　
　　党的十七大报告明确提出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”①因此，增强和完善公共决策中的公民参与具有重要的政治意义，对此问题的研究也具有重要的理论价值和实践指导意义。迄今为止，对于“公民参与”的研究大多是从政治学、公共行政学、法学等学科的角度切入。为了更好地理解公民参与，对公民参与的模式进行进一步解析，本文试图从传播学的角度来审视公民参与，以传播的模式为基础来建构公民参与的模式。
　　
　　一、“黄金周”改革中体现的公民参与
　　
　　1999年9月18日，国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，“黄金周”从此诞生。黄金周在拉动经济发展的同时也显露了诸多弊端，要求改革之声不断。2007年12月9日至15日，国务院国家发展改革委员会以“国家法定节假日调整研究小组”的名义在其官方网站及人民网、新华网、新浪网和搜狐网等网站上就法定节假日调整方案（草案）进行问卷调查。网友反应热烈，除了投票之外，还发表了许多不同的意见。
　　法定节假日制度是一项与众多社会成员利益密切相关的公共政策，它的改革牵涉到多方的利益。作为政策客体的公民，必然要求参与公共决策的过程，进行充分的利益表达，以争取己方利益的最大化。作为决策主体的政府，为了决策的科学化、民主化，为了提高政策的
　　质量和可接受性，也需要将决策过程向公民开放，并引导公民参与。
　　公民参与，也称为“民众参与”。有研究者在比较了三类不同的定义后将“民众参与”界定如下：“公民参与指公民个人或团体通过各种方式和途径参与公共事务，影响和推动包括政治系统中的各种决策的活动和行为。”②社会主义民主政治并不仅是公民在选举公共决策者和民意代表时的投票，而且也要求公共决策的过程向有利害关系的公民开放，使公民在公共决策过程进行充分的利益表达，从不同的角度、层次提供政策涉及的各种问题的信息，在利益的博弈之中使政策反映最大多数人的意志，实现公共政策的帕累托最优状态。
　　在黄金周改革过程中，决策部门通过调查问卷向民众征集意见，而民众也并不局限于参与问卷调查，而是通过各种渠道发表更广泛，更深刻的意见，对决策过程实施影响，体现了决策过程向公民参与的开放和公民参与决策过程进行利益表达的要求。
　　
　　二、传播学为解析公民参与提供了独特的理论视角
　　
　　以传播的观点解析公民参与，既有学理上的可行性，又有理论上的意义。原因在于：
　　1.无论是公共政策还是公民的利益表达，其本质都是信息。决策机构向公民传递公共政策的信息和决策过程的信息，公民通过各种渠道各种方式表达自己的意志，以此参与到决策过程中。因此公民参与公共决策的过程，可以看作是公共决策机构与公民互动传播的过程。参照奥斯古德-施拉姆传播模式，②我们可以为公民参与建构以下模式：
　
　　这个模式是对公民参与的理论抽象，是为了将实践中繁复的公民参与还原为本质上的简单的信息互动过程，便于我们从传播学的角度进行分析。实际上，无论决策机构性质、公民资格和地位、公民群体的内涵、还是传播内容和传播过程都是相当复杂的。
　　2.以传播的观点解析公民参与，能够为公民参与的研究引入传播学的理论，开拓新的视角。我们可以从以下角度扩展对公民参与的认识：①可以从反馈和双向传播的角度来探讨公民参与的意义；②可以从传播者的主体地位的角度来探讨决策机构和公民在公民参与过程中的主体地位问题；③可以从传播媒介的角度探讨新媒介的崛起对公民参与的意义；④可以从议程设置的角度来探讨在公共议题和公共政策的互动过程中政府和公民的相互影响；⑤可以从把关的角度来探讨大众传播媒介在公民参与过程中的作用。
　　由于传播学理论的丰富性，引入传播学对与公民参与的研究的意义当然远不止于此。以上想法只为抛砖引玉，其展开不是本文的主旨。下文对“黄金周”改革中体现的公民参与，将以双向传播的观点进行解析。
　　
　　三、“决策机构-公民”的传播：知情是参与的逻辑起点
　　
　　“决策机构-公民”的传播是自上而下的传播，是指公共决策机构作为传播者，公民作为受传者的传播过程，是公共决策机构信息公开的过程。传播的信息主要是与公共政策相关的信息。公共决策机构公开政策信息和决策过程的信息，保障公民的知情权，是公民参与的前提。
　　从“黄金周”的诞生到“黄金周”的改革，在“决策机构-公民” 的传播方向上我们看到了政府信息公开和保障公民知情权的进步。1999年，在东南亚金融危机的背景下，为了拉动内需、刺激消费，国务院对原有的法定节假日安排进行了调整，设立了“黄金周”制度，其出台可谓“突然”。在该政策出台之前，媒体少有报道，普通民众几乎一无所知，更不可能参与决策过程，影响政策的制定。与这种“闭门决策”相比，这一次的节假日制度改革，决策机构在政策最终出台之前首先通过大众传播媒介发布了政策草案，公布了方案形成的过程，解释了方案的特点，并以调查问卷的方式了解民意。拟订方案的主要专家在网络论坛上对调整方案的内容、背景、原因、影响等进行了详细的解释，回应了民众的意见，使民众对政策方案有充分的了解，为理性的讨论和深度的参与提供了可能。
　　公民对公共决策的理性参与必须建立在充分的信息知晓的基础上，没有知晓的参与是盲目的参与。“如果民主国家中，不论间接或直接民主，有治理权的公民处于一无所知的状态，要想治理好这个国家是不可能的。”④公民对公共政策信息的知情是公民参与的逻辑起点。为了保证公共政策的决策过程中有效的理性的公民参与，必须保障公民的知情权。
　　知情权有广义、狭义之分。狭义的知情权是指获取官方的消息、情报或信息的权利。⑤这是公民参与的逻辑起点。在历史上的集权主义体制下，国家政策的制定和公共事务的决策都是统治集团内部少数人的决定，民众没有健全的公民资格，对于政策的形成过程一无所知，对于政策内容也一知半解，遑论提出不同意见，参与决策过程。这不仅有传播技术和传播能力落后的原因，更重要的是民众的公民资格和公民权利的缺乏。在社会主义民主政治体制下，公民是国家的主权者，“人民当家作主”，作为公共决策机构的政府是公民授权的实现民意的机关。公民有权了解公共政策的信息，既包括公共政策的成品本身，也包括公共政策的形成过程。唯有如此，才能保证公民对于公共决策的自主权，才能形成有效的公民参与。
　　
　　四、“公民-决策机构”的传播：表达渠道影响参与
　　
　　“公民-决策机构”的传播是自下而上的传播，是指公民作为传播者，公共决策机构作为受传者的传播过程，
　　是公民意志表达的过程。传播的信息主要是公民对公共政策的意见和态度。
　　只有知情没有表达的传播是单向的传播。对政策的知情为参与提供了前提条件，但如果公民在对政策的知情之后形成的意见和态度得不到有效的表达，不能在信息编码后通过各种信道传达决策机构，就不可能对决策形成影响。

　　有两个重要因素影响着“公民-决策机构”的传播过程。第一是公民的表达自由。“公民参与决策包括两种形式：直接决策和间接决策。公民无论采取哪一种形式，都需借助于表达自由。”⑥没有表达自由，无法形成民主讨论的气氛，就不会有对公共决策的公民参与。第二个因素是表达渠道，即“公民—决策机构”的传播渠道。传播渠道制约着信息形态，进而影响传播效果。作为渠道的两端，公民和决策机构的主动性在不同表达渠道中有所不同。公民参与既包括公民主动的舆论“进言”；也包括决策机构主动的民意收集。
　　“黄金周”改革过程中，表达渠道对公民参与的影响尤为显著。政府主导的民意调查（网络问卷调查）和民众自发形成的舆论所反映的民意出现了很大的偏离。在两种情况中，民意的表达主体是一致的，最后呈现的表达结果却显示出明显的差异。假日调整方案在网络问卷调查中得到在数据优势的支持，但在网络言论中则大大地输了人气。分析两种传播渠道的区别，有助于探究这种分歧的原因：
　　1.决策机构主动的问卷调查
　　通过调查问卷进行的民意表达，虽然表达主体是民众，但决策机构掌握着表达过程的主动权。接受调查的民众只是进行被动的表达。问卷的设计就是决策机构主动权的运用。问卷设计是为民意的表达设置的“框架”。通过“框架”的设置，决策者可以有意无意地限制某些意见的表达，可以隐蔽地引导民意的倾向。
　　发改委发布的调查问卷包括七个问题，其中有6个关于主观态度（赞成、反对、无所谓）的问题和1个关于客观事实（被调查者职业）的问题，全部为封闭式选择题。公民在问卷设定的封闭的“框架”内，仅有以“投票”选择的形式进行表达，而不能表达框架之外的其他意见信息。当问题设计应有的客观性、中立性缺失时，表达主体的无力更加明显。以争议最大的第二题为例，该题题目为：“对于将‘五一’国际劳动节调整出的2天和新增加的1天用于增加清明、端午、中秋三个传统节日为国家法定节假日，您的态度是：支持？反对？无所谓？” 这个题目将“‘五一’国际劳动节调整出的2天和新增加的1天”作为“增加清明、端午、中秋三个传统节日为国家法定节假日”的前置条件，将两个调整动作强硬地捆绑在一起。表达主体受到框架的限制，无法清楚地表达其对两种调整动作分别的态度。又如第三题：“对保留‘十一’国庆节和春节两个黄金周，您的态度是:支持？反对？无所谓？”该题存在着隐蔽的暗示和诱导：“要么保留这两个黄金周，要么一个也没有”。因此有时评作家认为，该问卷的题目设计放大了节日调整的“优点”却将缺点藏起来，有骗取大家的支持之嫌。⑦
　　2.公民主动的舆论表达
　　在决策机构设定的框架内进行的“投票”式的参与，因为公民无法进行自由的充分的表达，其参与深度显然无法满足民众的参与欲望。“投票只是参与的一种形式，很容易识别，不过，常常是表面性的识别……民主社会中起作用的成员会积极参与社会的思考，投票只不过是思考的最后一步。他们会提出可供选择的行动方案，抨击或维护别人的提案，调查或汇报有关社会公益的问题，或者以各种方式影响其他社会成员的意见。”⑧决策机构如果只是通过“投票”为公共政策获得程序上的合法性，这样的公民参与是表面的“民主”。
　　为了实现更具深度的参与，公民没有满足于框架之内的“投票”，而是寻求更大的表达空间。在政策知情的基础上，公民通过各种方式，借助各种媒介进行充分的表达和深入的讨论，不仅可以对决策机构提议的方案表达支持或反对的意见，也可以提出自己的方案。这种表达是公民主动的，不受预设框架限制的，因而公民能更充分地表达自己的意见。各种意见经过碰撞、修正、融合，汇聚为社会舆论，对决策机构形成舆论压力，进而影响决策。
　　在“黄金周”改革中，各大网站都推出了相关的专题，如新浪的《聚焦黄金周改革》，搜狐的《国家法定节假日调整》，腾讯的《再见，五一黄金周》等，这些专题中不但报道了相关新闻，也设置了“各方反应”之类的专栏，呈现各种社会意见。此外，网民还通过博客、新闻跟帖、网络论坛等方式表达了自己的意见。网民不仅表达了对发改委提出的方案的态度和意见，也提出了自己的方案。网易的《变形黄金周》专题就是典型的例子。该专题汇聚了专家、网友提出的各种各样的节假日调整的“变形方案”，表达了“框架”之外不同的声音。这些声音与调查显示的支持率形成了鲜明的对比，调查问卷饱受质疑，调整方案也存在许多争议。
　　在《论民主》一书中，科恩从参与的角度制定了衡量民主的尺度：（1）民主的广度；（2）民主的深度；（3）民主的范围。⑨以这个尺度来衡量，在相同的参与范围内，各种表达渠道因为其自身的优势和缺陷，其所实现的公民参与的广度、深度有所不同。因此必须相互配合，拓展表达空间。党的十六届六中全会提出要“拓宽社情民意表达渠道”，其实质是要求在“公民-决策机构”的方向上建立多元的渠道，相互配合，扩大公民参与的广度和深度。在黄金周改革中，决策机构显然也注意到了单元渠道的不足。据报道，法定节假日调整研究小组表示：网上调查只是调查的一个组成部分，研究小组已通过多种渠道，在全国范围内进行调查，所有意见都将被归纳和汇总，并作为调查结果的一部分上报国务院。⑩
　　
　　五、互动传播的循环：公民参与的持续
　　
　　2007年12月7日，国务院常务会议审议并原则通过《国务院关于修改〈全国年节及纪念日放假办法〉的决定(草案)》。从表面上看，方案在经过公民参与之后没有发生变化，与问卷调查之前参与方案制定的一位专家“五一长假取消已成定局，想不出什么反对的理由”的言论形成了照应。但这并不意味着公民参与流于形式。休假制度改革尊重了公民的知情权和表达权，将决策过程向公民参与开放，体现了决策机构对公民资格的尊重。公民参与也实质上提高了该项政策的合法性和接受性。而且，更为重要的是，一项公共政策经过公民参与之后出台，并不意味着公民参与的结束。
　　从互动传播的角度看公民参与，公民参与的过程是公民和决策机构持续的经常的互动，是循环运转的双向传播运动，而不是孤立的、一次性的双向传播。持续的公民参与才符合民主的本义。公民和决策机构的互动传播形成了一个圆，没有绝对的起点，也没有绝对的终点。黄金周制度的弊端引起了民怨的表达，触发了决策机构对黄金周的改革；决策机构的改革方案又引发了民众的讨论和争鸣，争取真正的民意在新政策中得到体现；在讨论之后制定的新政策如果没有体现真正的民意，有悖于公共利益，其执行过程必定仍会受到民意的阻力，要求进行修正。可见，公民参与是持续的过程。
　　传播系统内部的持续运转需要适当的外部环境。在社会主义民主不断发展的政治环境中，民众的知情权、参与权、表达权、监督权得到保障，公共决策机构尊重民意，向公民开放决策过程，推进决策的科学化、民主化，这是公民参与的互动传播不断循环运转、公民参与不断持续的根本保障。
　　
　　注释
　　胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。
　　赵芸霄：《论我国公共政策中公民参与的基础》，[j]，《陕西职业技术学院学报》2007年，第3期, 第46页。
　　吴文虎：《传播学概论》，[m]，武汉：武汉大学出版社，1996年, 第49页。
　　[美]科恩著，聂崇信等译：《论民主》[m]，北京：商务印书馆，1988年第1版，第159，第21页，第12页。
　　杜钢建：《知情权制度比较研究——当代国外权利立法的新动向》[j]，《中国法学》，1993第2期。
　　甄树青：《论表达自由》，[m]，北京：社会科学文献出版社，2000年，第118页。
　　韩永：《取消黄金周得失之辩》[j]，《中国新闻周刊》，2007年，第42期。
　　新浪网：《明年法定节假日按新方案制定》，2007年11月16日。