解决“三农”问题的三大战略抉择

  经过多年来广大农民、农村基层工作者和一部分学者的呼吁，中共十六大报告、十六届三中全会决定和最近召开的全国经济工作会议，把高度重视并认真解决农业、农村和农民问题提到全部工作的“重中之重”的位置，这是一件十分可喜之事。现在一方面，要切实加大政府投入，国债和新增财政资金的合作重点首先向“三农”倾斜，加强农村基础设施建设，特别是加大对粮食主产区的扶持力度；加强农业科技储备和技术推广，提高农产品的产量和质量，增强市场竞争力；深化粮食流通体制改革和农村税费改革，减轻农民负担；并继续做好农村扶贫工作。另一方面，要认真研究并着手解决几个长期拖延未决的战略性问题：农村土地产权制度改革，农村基层政府的建制与自治，中国粮食安全的保障机制。

  许多城市居民和城里的干部没有意识到解决农村土耳其产权问题的紧迫性，是因为他们误以为，农村改革以来所建立的以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，大体上能够保障农民的各项土地权益。事实却不是这样。改革开放以来，政府和土地开发商通极其廉价甚至无偿征地的方式，从农民身上取得的城市化“原始积累“的金额，已经超过了实行农产品统购统销几十年间用“剪刀差”获取的工业化“原始积累”的总额。国务院发展研究中心的一份报告指出，这一金额少于2万亿元。中国工业化、城市化的绝大部分牺牲都要农民来承担，这是不公平的。

  50多年来，中国农村土地产权制度经历了三个阶段。第一阶段是从土改到初级社。农村土地私有制在中国已经有悠久的历史，实行土地改革后，农地的占有状况趋于平等，同时也出现了新的土地出租和买卖现象。在农村合作化的初级社时期，农民以土地产权入股，一方面按劳分配，另一方面也按股份分配。第二个阶段是从高级社到人民公社。从初级社、转为高级社，意味着农民无偿地把土地产权奉献给集体，这是土地缺席变化中迈出的最重要的一步。人民公社会化初期的土地产权是最不确定的，先是公社（乡）所有，之后退为生产大队（管理区）所有，最后定为“三级所有，（生产）队为基础”。第三个阶段是从实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制和“撤队建村”以来。所谓“双层经营体制”，就是把土地产权划分为使用权、占有权和所有权，或者说田面权和田底权，前者归农户，后者保留给集体。人们常常忽略了在“撤队建村”过程中的土地产权变化。在撤队前，土地的所有权是在生产队（相当于后来的村民小组）这一级，《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”在撤队后，多数地方的土地所有权被上收到行政村（相当于以前的生产大队）。既然土地属于农民集体所有，这个集体的范围有多大至关重要。奥尔森在《集体行动的逻辑》中说得很清楚：“任何共同目标的完成或共同利益的满足，意味着一项公共或集体财产的产生。”“愈大的团体愈不容易生产最适量的公共财。”“大团体或者说潜在团体根本没有生产公共财的诱因，因为无论该公共财对团体整体而方是多幺有价值，都无法有效地促使个别成员愿意支付达成潜在团体利益的组织费用，或去承担必要集体经济的各种成本。”一个十几户、几十户的集体还是一个百余户、几百户的集体，农民从中体认自己看得见、摸得着的权益以及为维护这些权益而愿意付出的代价是大不相同的。

  现行农村土地产权制度主要存在三个方面的问题：第一，集体所有，产权模糊，农民缺乏抵抗基层政权及其利益共同体的巧取豪夺、保障自己的土地权益的明确法律依据，而且很少的一点征地补偿也不一定能完全落到农民手里。第二，农户的田面权既不能长期稳定（许多地方隔几年就要进行一次调整），也做不到“流转顺畅”（承包权尚水被确认为物权，出租、转让、抵押均无法可依）。第三，当农民因为迁徙而退出集体时，原来属于他的那一份田底权的转让得不到任何补偿。

  农村土寺产权制度改革的基本思路有两条：一是回到1952年，实行土改后的那种农民土地私有制；二是回到1954年，实行有点类似于初级社二的土地股份制（有人称之为按份共有制）。土寺共有村社（最好是以原来生产队的范围划定）的每一个成员都拥有自己的一份田面权和按份分割田底权的权利，并以法律文书的方式加以确认，可以合法继承、转让、抵押、赠送等，这样既有利于保障农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，向城镇迁徙。只要消除传统观念上的障碍，今后5年内就可以在各地试点基础上着手实行农村土地产权制度改革。

  隋唐以后的中国诸王朝，对县以下农村的治理，主要靠乡绅和胥吏，而不是靠官员。乡绅属于一种志愿服务者，胥吏则是一种劳役，是被强迫的无薪服务者。进入民国以后，由于进城读书做事和家属向城镇的迁徙，以及战乱与繁重的政府摊派的挤压，乡绅阶层逐渐从农村隐退，胥吏则逐渐被国家公务员取代。在国民政府统治时期，实现了区级政权的公务员化，到1950年代中期，实现了乡镇政权的公务员化。人民公社实行所谓“政社合一”，阻碍了农村基层政权完全公务员化的实现，为胥吏制度留下了一个最后的尾巴。

  在“三级所有，队为基础”的体制下，生产队干部主要负责生产经营方面的事务，生产大队干部主要负责行政管理方面的事务，但是，由于后者直接插手集体收的分配，他们的行政胥吏角色被生产经理人角色掩盖了。实行家庭承包制以后，除了少数保留和发展了村办企业的地方，村干部的胥吏身份无法再遮掩。村民委员会成员执行的乡镇政府委派的任务，而不是村民自主决定的事务。因此，所谓“村民自治”的主要寓意便是村民自己掏钱来养为乡镇政府做事的人，而这正是胥吏制度的特色。

  在乡镇干部公务员化方面，近十几年来也出现了某种倒退的趋势。现在的乡镇干部从编制性质上分，有行政干部、事业干部、大集体干部、招聘干部、以农代干干部、以工代干干部；从开支渠道上分，有行政费、事业费、条条拨款、自收自支、差额补助、乡镇开支；从人员身份构成上分，有国家干部、全民职工、集体人员等；在聘用干部中，还有省聘、县聘、乡聘之分。进入1990年代后，乡聘非正式工作人员日益膨胀，据山东省聊城市对41个乡镇的调查，乡镇党政群机关编制1328人，实有人数超编1。15倍，还使用非正式人员7458人，各乡镇非正式人员是定编人员的几倍到十几倍。河北省平山县某个乡镇，实有在册人员331人，其中151人的工资来自于乱收费、乱罚款。

  县以下农村基层政权建制不合理，乡村干部胥吏化、非正规化，是当前农村负担重、农村干群关系紧张的一个重要原因，只有制度创新才能摆脱在这方面的恶性循环——农民负担重，征收不容易，需要非正式人员协助征收税费。而为了维持日益膨胀的非正式人员队伍，又导致进一步加重农民负担。

  关于县以下农村基层政府的行政建制与自治问题，在学者中有不同的意见。一种意见是徐勇提出的“县政、乡派、村治”。“县政是指县成为国家在农村的基层政权”。“县以下的乡成为县派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支”。村治是指村民自治，村民自治机构不是政权机构，而是政权体系外的“群众性自治组织”。另一种意见是党国英提出的“缩乡、废村”，“建立大农村社区”。其基本想法是：“在取消村一级组织及其管理职能以后，可以适当缩小乡镇管辖范围。”在新的乡镇社区实行“民主选举、议政结合”制度。由乡镇居民直接选举3—7名政府委员，作为乡镇的最高权力机构；由政府委员再选出乡长或镇长，作为乡镇最高行政首长。乡镇不设人民代表大会，不设政治协商会议。此谓“议政结合”制度。还有一种意见是沉延生提议的，在“实地（地区和地级市改名为府或州）、虚县”基础上实行“乡治、村政”。肯定各地已经或正在进行的撤并乡镇工作，在扩大后的乡镇范围内设立基层政府并实行社区自治，由选民直接选举乡镇长；在现有的行政村设立村公所，村公所人员由乡镇自治政府派出，实行公务员化。以上各种意见应当进行充分的论证与交锋，并在有条件的地方进行改革实施。

  （三）

  根据宋国青的研究，目前，包括库存损耗在内的中国年粮食度量总消费约5。1亿吨，2002年总供给（国内产量加净进口），为4。6亿吨，2003年的总供给估计为4。5亿吨。这里有0。5—0。6亿吨的缺口靠挖库存来弥补。年度末全社会总库存（包括商业机构和政府的储备存粮以及农户家里的存粮）与年度总消费的比例，在1980年约为60%，后来不断上升，1996—1998年间上升到120%，从2000年开始快速下降，2003年末为70%，2004年估计将回落至60%。这意味着今后不能再靠减少粮食库存来弥补消费与供给的缺口。如何保障未来的中国粮食安全，有两种不同的选择。

  一种选择是扩大开放，通过进一步融入经济全球化来满足中国实现工业化、城市化对粮食不断增加的需求。用比较委婉的话来说，就是要“充分利用国际国内两个市场、两种资源。在国际生产要素重组和产业转移加快的新形势下，我们必须善于用全球战略眼光，从更大范围和更宽视野想问题、办事情，提高应变能力，增强风险意识，统筹国内发展和对外开放。”如果按照这条思路，逐渐扩大对粮食进口的依存度，就必须通过富有活力的外交工作和积极稳健的内政改革，保障中国能够长期享有一个和平、友善的国际环境。同时，要拟定一个粮食进口战略，尽早与几个相互竞争的粮食出口另签订长期稳定的供货合同。在过去的20年，中国粮食净进口的较大幅度的波动总是引起国际粮价的猛烈波动。在1995年和1996年两年，中国粮食净进口全计约0。3亿吨，此前3年是净出口。这样一个变化使国际粮价涨约50%。现在中国只要在短期内增加0。1亿吨以上的年度净进口，国际粮价必然大涨。如果不能未雨绸缪、细水长流进进口粮食，到库存挖空后再临时抱佛脚，势必要白白送给国人大笔的银子。

  如果对于国际形势和外交工作缺乏足够的自信，就需要考虑另一种选择，即实行保护主义的农业政策和粮食政策，刺激国内的粮食生产，保证粮食供应上的自给自足。这种选择的弊端是非常明显的。粮食是一种土地密集型产品，而中国恰恰是一个可耕地十分稀少的国家，坚持粮食自给自足在经济上是缺乏效率的。实行这样一种政策将会减少对城市化所需土寺的供应，减缓农村人口的城市化进程，最终将会影响到综合国力的提升。实行保护主义粮食政策的最好办法，既不是什幺“米袋子”省长负责制，也不是向国有粮食机构注入新的资金，而是直接补贴卖粮的农户。如果一斤粮食国家和地方财政补贴一笔钱，5亿吨粮食就是1000亿元，其中商品粮部分也就是几百亿元。

  上述的几个决策，是从根本上解决“三农”问题所无法回避的战略性抉择。进行这些重大决策时需要全国人民的理解和共识，需要外交、外贸、国土、财政、民政等各方面工作的配合，绝不是农业部门和农村工作者能够单独解决的，更不是微观层次上的“村民自治”能够奏效的。