浅析失地农民养老保障研究

论文关键词：失地农民;养老保障;区域性;城市化
　　论文摘要：随着我国工业化、城市化进程的加快，失地农民作为一个庞大的利益群体出现了。和谐社会的建设应该是诸多利益群体的利益协调机制健全、诉求表达机制健全、权益保障机制健全的社会。所以失地农民的利益应得到应有的重视，我国已进入老龄化社会，养老问题迫在眉睫。失地农民养老保障问题更是急需探讨研究解决的。本文分析了国外失地农民安置间题以及我国目前失地农民养老安置模式对我们的启示，提出了区域性失地农民养老保障的初步构想。
众所周知，土地一直是农民安身立命、工作、生活的重要场所和生存基础。而如今，在人口老龄化和城市化进程加快的双重背景下，既有别于农民，又不同于城市居民的失地农民的养老，己经成为我国经济和社会发展中一个毋庸忽视的重要社会问题。
一、基本概念的界定
失地农民泛指没有土地耕种的农民，本文讨论的是特指由于土地被征用，而被迫放弃土地耕种的农村中的这部分农民。
养老保障是社会保障系统中的一个主要项目。它是指对退出劳动领域或无劳动能力的老年人实行的社会保护和社会救助。老年社会保障的内容比较广泛，具体包括收入保障、医疗保障、最低生活保障、住房保障、生活服务和保健服务等。
二、构建失地农民养老保障制度的必要性
(一)失地农民的现状
1.失地农民成为不可忽视的利益群体
城市化改变着中国土地千百年来不变的生产方式，据国土资源部最新调查显示，1996-2006年间，中国平均每年净减少的耕地是1230万亩。按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用农民土地至少500万亩，若按照城郊农民人均0.17亩地计算，就意味着每年增加700多万失地农民，十年后失地农民总数将达到1.3亿左右。
2.失地农民利益诉求紧迫
近年来，由于城市化建设在全国范围内如火如茶地进行，中西部地区失地农民也越来越多，由于没能解决好失地农民长远生计问题，导致该问题由发达地区的局部社会问题逐渐演变成全国性的社会问题。由于在征地过程中，出现“暗箱操作”、“寻租”，失地农民补偿款混乱，土地浪费惊人，政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为，直接导致失地农民合法权益受到侵害，因征地引发的社会矛盾急剧上升越来越多的失地农民基本生活不能得到保障，肯定会影响到城市化进程、社会稳定与经济发展。
(二)构建失地农民养老保障制度的必要性
1.原有土地保障功能退位
土地是最基本的农业生产要素，是农业最基本的生活资料来源，在政府主导的农村社会保障几乎空白的情况下，土地对农民起着重要的保障作用。根据王克强的研究，农村土地的社会保障功能效用达到农村土地总效用的51.23%。因此，要让农民放弃土地的承包经营权起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅包括土地自身的产出，还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。一位村民说:“以前我一亩地一季空心菜就有1万多元的收入，现在一分地都没有了，就换来1万多元的补偿金，省吃俭用又能维持多久，孩子上学、碰到生病，几下花光了，一点办法都没有。”
2.家庭养老功能日趋弱化
当前，在家庭赡养老人的功能部分转让给社会的趋势下，传统的家庭养老开始面临许多的挑战。在家庭小型化、核心化的过程中，和子女生活在一起的老人已不是多数，老年夫妇独居，丧偶或离异的老人单住或居住在养老机构，己是多数老年人的生活归宿。子女对老年人的经济承担只是生活的补充，而感情的承担也因分居生活而变得非常间接和有限。
3.现有的农村养老保险无法保障失地农民的养老
长期以来，在城乡二元经济社会结构下，我国农民社会保障与城市较为完善的社会保障系统相差甚远。农村养老社会保险制度的建立过程中遇到的问题和阻力表现在以下几方面:第一，社会化水平低，目标人群的覆盖面过窄。第二，保障水平低，不能完全起到社会保障的作用。第三，农村养老保险缺乏健全的法制化的管理和规范。第四，思想观念不适应(农民对政策的不放心)。

4.建立失地农民养老保障对于建立和谐社会的作用
建立失地农民养老保障对于构建和谐社会的作用主要体现在以下几方面:(1)解除失地农民后顾之忧，有利于他们把全部精力放在安身立命上，从而为和谐社会的建设贡献一份力量。(2)和谐社会必然是一个城乡和谐的社会，建立失地农民养老保障对于城乡二元社会经济体系的改善有一定的促进作用。(3)由于农民失去了土地这一生产资料，解决今后的养老问题将成为矛盾的焦点，所以失地农民养老保障的建立能够营造一个安定团结的社会氛围，这也是和谐社会所必需的氛围。
三、国内外养老安置方式简介及其启示
(一)发达国家对失地农民安置方式特点及启示
发达国家对失地农民安置方式有三大特点:第一，在大部分国家和地区，征用农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。第二，将失地农民纳入社会保障体系。第三，高度重视失地农民的教育与培训工作。
由于国外大部分国家经济发展基础好，法制比较健全，所以它们的征地补偿货币补偿充足，而且补偿形式多样，旨在解决失地农民的长远发展，即对失地农民建立“造血”而非仅是“输血”的长效机制。而我国现在大部分地区政府采取简单易行的货币安置，很少考虑被征地农民的重新就业和社会保障等其他安置方式。
(二)国内不同的失地农民养老保险理论模式分析
1.政府主导的失地农民养老保险模式
政府主导的失地农民养老保障制度与我国的城镇养老保障相似，体现在筹资方面和机构管理方面。筹资方面，采取政府补贴、集体缴纳、个人账户的方式形成保险基金，但是政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费中列支，个人承担的费用从征地安置补助费中抵缴，到法定退休年龄后开始领取养老金。在机构管理方面，保险基金的运作、管理、理赔服务都由政府相关部门负责。这种模式主要集中在经济发达地区，需要相当稳定的经济来源才能常年负担固定的投保费用，投保水平档次较低，在银行利率下调和通货膨胀的情况下，难以保证将来领取养老金的连续性和保值性。
2.商业保险型失地农民养老保险模式
该模式由保险公司与失地农民签订商业保险合同，为失地农民提供养老保险。失地农民社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。当然，未必要像西方国家那样全部交由私营机构经营管理，结合国情，我们可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。
3.参加城镇企业职工基本养老保险
为了最大限度规避政府目前低成本征地、延置社会高风险的问题，在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。现实的做法是，设计一个与城市居民相对接近、便于今后与城镇社保体系相衔接的操作方案，先养老保险，后医疗保险和失业保险，因地制宜、循序渐进。城镇养老、医疗、低保应扩大覆盖面，首先覆盖失地农民，社保标准要逐步提高，失地农民享受低保标准应等同城镇居民。
4.小城镇社会保险
这种模式强调征地安置补助费应当首先用于解决被征地人员的社会保障问题，所以被征地人员的安置补助费应当首先用于缴纳不低于15年的小城镇社会保险。这样，被征地人员年老后，生活和患大病医疗就有了保障。“小城镇保险模式”的本质就是“土地换保障”。同时，上海市将《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》中原有的“谁用地，谁负责安置”的原则，按照市场经济的要求，调整为“落实保障，市场就业”的新原则。

四、失地农民养老保障构思
(一)建立失地养老保障的原则
1.立法规范原则
社会保障作为政府的一项制度性行为，必须通过一定的社会立法手段去实现，同样失地农民的社会保障制度也不例外。目前各地有关失地农民社会保障的改革措施层出不穷，缺乏统一性，随意性较大，往往是“拍脑瓜”的改革，发生纠纷时缺乏公正合理的处理，这都源于没有统一的立法规范作为行政的指引。通过立法形式来明文规定失地农民和政府的基本权利和义务，使失地农民社会保障的具体操作更加制度化、规范化，避免了人治的主观随意性。
2.因地制宜原则
在全国范围内对失地农民社会保障制度进行法律规范，并不意味着全国应实行完全统一的社会保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地农民社会保障措施时必须按照统一的规则行事，在此基础上结合当地经济发展水平和失地农民的具体情况，因地制宜，制定出最能解决当地失地农民社会保障问题的措施。
3.保障形式多样性原则
加强对失地农民(尤其是青壮年劳动力)进行职业教育与技能培训，提高他们在市场经济中的就业能力。除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式，如投资入股安置、划地安置、住房安置等。
(二)区域性失地农民养老保障制度的建立
1.发达地区失地农民建立个人账户完全积累的养老保障。
发达地区主要是指中东部沿海城市，该地区城市化进程快，失地农民多，金融保险体系完善，财政较为充足但发达地区失地农民不应纳入城镇养老保险统帐结合系统。在老龄化社会的强大压力下，把失地农民盲目纳入城镇养老保险系统，不仅无法为失地农民民提供有效保障，而且还会对发达地区城镇养老保险系统带来沉重压力，使制度的完善更加举步维艰。采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂用;集体承担部分不低于保障资金总额的40，从地补偿费中支出;个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体与个人所缴资金进入个人账户。政府要摆正自己作为“责任人”的位置，暂时通过支付管理费的方式，利用保险公司的人才、技术、网点、服务、资金管理与运用等优势，完全可以采用政府主导、商业保险公司经办的模式。
2一般发达地区的失地农民的养老保障可建立小城镇社会保险
虽然该模式目前只在部分试点推行，但对于一般发达地区还是适用的，一般发达地区是指中西部一些中等发达地区。这些地区在城市化进程、金融保险、就业容纳、政府财政实力方面较发达地区都显弱势，不能直接过渡到建立个人账户完全积累模式。通过上文对小城镇社会保险的分析，我们看到其一个显著优点，即市场化就业。对于一般发达地区，失地农民再就业的难度很大。通过小城镇社会保险的模式便可以增强失地农民的市场竞争力，促进就业。从而保障了大多数劳动力的补充养老需求，提高其生活质量。其实我认为对劳动力的就业的保证才是一种可持续的养老保障。
3.在欠发达地区实行“政府承担型”养老补充保障
目前的理论及实践对欠发达地区的关注度很低，诸多失地农民安置方式都是借鉴上海、浙江等发达地区而形成的。其实，欠发达地区城市化程度较全国而言仍属低水平，失地农民数目也相对较小，所以国家可以在失地补偿和安置费的基础上给予该地区困难失地农民一定的补助，不拘泥于货币，还可以为他们提供其他形式养老保障，诸如:生活必需品的适当补助，子女教育的优惠等。同时理论界应当对欠发达地区的失地农民的养老保障模式多加关注，不应遗忘这些弱势群体中的“弱势”。
总之，解决城市化进程中失地农民养老保障问题，己经成为我国社会经济发展中面临的一个非常紧迫的问题，它不仅关系到社会主义新农村的建设，更关系到和谐社会的建构.同时我们也应当多多关注欠发达地区失地农民的状况，他们势单力薄，拥有的话语权较少，但是和谐社会的建设不能忽视他们。