以新的制度设计破解三农问题核心困结

　　三农问题是中国诸多经济、社会结构性矛盾的辐辏之地。事实证明，基于城乡土地地权二元，农民和市民身份二元的前提来谋划统筹城乡的各种改革思路，都会在这一前提本身的逻辑怪圈内遭遇不能克服的障碍。

　　农民国民待遇缺失的另一面，是市民在缺失农民待遇的意义上缺失国民待遇。城乡土地二元、农民和市民身份二元的制度安排所导致的不仅是农民国民待遇的缺失，也是全民国民待遇的缺失和统一国民待遇的破碎与分离。因此，给予农民国民待遇的实质就是给予全体国民以统一的国民待遇。同样，解除农民与农用地的人身依附关系就是对相互约束的土地和人力资源的解放。

　　一、农村土地改革的可行性分析

　　(一）我国现阶段经济社会可持续发展的迫切需要

　　邓小平所说的中国农业的“第一个飞跃”是以“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”[1]的制度变革来解决农民和国民的温饱问题(实际上就是我们今天的“低保”问题），“第一个飞跃”所完成的制度变革与这种变革所针对的目标(解决温饱问题)是完全匹配的,所以，改革非常成功。

　　今天的改革早已走到了超越温饱的阶段。今天我们的任务是让农民“致富”并且以此为契机让全体国民走上进一步富裕的道路，实现整个国家在经济和社会发展方面的全面进步，建设社会和谐、国力强大的国家。这一目标与“第一个飞跃”所完成的制度变革在较长时期内不相匹配的，就是困扰重重的三农问题。因此,实现中国农业的“第二个飞跃”，让农业适应“生产社会化”的要求，改革与农民的“温饱”要求相适应而不能与农民的“致富”或“小康”要求相适应的制度设计，已成为我国经济社会进一步发展刻不容缓的战略任务。

　　(二）解决“三农”问题的迫切需要当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、离现代农业的要求甚远、城乡居民收人差距扩大的矛盾突出、农民的社会保障滞后等等依然是困扰“三农”的顽疾。“破解农村发展难题”，解决好“三农”问题仍然是工业化、城市化进程中重大而艰巨的历史任务。

　　在现行农业体制下，农用地在事实上被定位于“农民社保资源”的位置。这种定位与农用地作为市场化的生产要素的定位不能兼容，是农村发展现代农业的根本障碍。

　　迄今为止,新农村建设和现代农业建设的问题，并不是一个单纯的投入不足的问题，而是伴随着巨量无效投人的有效投人不足的问题。

　　在由市场来配置人力资源、土地资源、资金、技术等基本生产要素不具备的条件下，建立现代农业和现代化的农村将会沦为一句空话。在这种情况下，投入越多意味着浪费越巨大。

　　迄今为止，农民或农民工的社会保障不足的问题,不是农民没有社保和国家没有为农民投入社保资源的问题，因而也不是社会保障没有覆盖城乡的问题，而是以城乡二元的方式覆盖城乡的社保体制，在制度设计上浪费了巨量社保资源（宅基地闲置、耕地撂荒）的问题。

　　农民在这种制度安排下面临两难处境，要么放弃外出发展的机会，固守在自己的社保待遇里面，接受仅能够满足温饱的生活;要么放弃自己的社保待遇（以闲置宅基地使用权和承包地撂荒的形式），在没有社会保障的情况下裸身进城寻找发展机会。

　　对社会保障体系而言,一方面因为社保基金资本金的严重不足，导致对城市居民的社会保障捉襟见肘，并让大量“农民工”暴露在没有社保掩护的开阔地带;另一方面又放任大量的社保资源(农用地)虚掷在农村，并让城市承受土地成本虚髙的代价。

　　(三）转变经济增长方式的迫切需要

　　中国经济的髙速发展与出口的快速增长和城市化进程紧密相关。

　　以巨额顺差、外汇储备高形式表现出来的国际贸易的不平衡已被证明是不可持续的，而城市化进程由于缺少大规模“农转非”制度安排的支撑,也面临某种空心化的危险。

　　城市化的进展是国内投资和消费增长的主要动力，而缺少土地供应和“市民”供应的城市化进程不会走得太远。因此，在拉动经济发展的三架马车出口、投资和消费因为国内外环境的变化已不能继续支持中国经济高速发展的情况下，转变经济增长的方式便成为中国经济得以继续高速发展的前提条件。

　　三农问题事关城市化进程的速度、质量和前景，因此也是制约国内投资和消费增长的主要瓶颈。转变经济增长方式，不仅是要以国内投资和消费的增长来直接推动经济发展,也要以内需来平衡进出口，从而把国际贸易转化成为推动经济发展的可持续动力。

　　(四)基本农田保护和国家粮食安全的紧迫需要

　　我国宝贵的土地资源在现行制度安排下面出现了惊人的制度性浪费。城市用地紧张的另一面就是农村用地的浪费。

　　农用地大规模浪费的表现形式可归纳为：

　　(1)在耕地的粗放经营，所导致的土地产出潜能的浪费。（2)可耕地撂荒。（3)宅基地闲置。

　　(4)作为小块耕地地界和通路被浪费的可耕地。

　　(5)以既有农户散居形态和现有村镇布局为目标建立起来的道路系统和其他基础设施占用的可耕地。（6)农用地作为创业和就业资源的浪费。在现行制度安排下面,农用地承载有效就业人口的能力远低于发达国家的现代农业。（7)农用地作为潜在的生产要素而不是现实的生产要素不能经由要素市场进行合理配置，所导致的经济效率的巨大损失。

　　在上述浪费形式普遍存在的情况下,基本农田保护战略所坚持的十八亿亩耕地红线的实际意义已大打折扣。城市建设用地扩张所占用的耕地的规模,实际上远远小于农业和农村内部因为制度设计缺陷所导致的耕地被隐性占用的规模。

　　土地资源严重浪费的局面继续下去，可能从根本上损害我国的粮食安全。在现行的一家一户小农生产格局下,不可能建立有效的食品生产的可追溯体系，食品安全问题也将长期成为悬而不决的问题。

　　(五）解决现有土地流转方式遗留下来的新三农问题的紧迫需要

　　统筹城乡发展之路探索一年多来，成、渝两地(以及天津、武汉、广东等地)在农村集体建设用地指标流转、撤院并院让农民集中居住以节约土地资源、农用地集约化使用、鼓励农民“双放弃”入户城市等方面都做了大量有益的探索，在节约农用地有效保护基本农田，并缓解城市建设用地紧张方面取得了很好的成效。但不以突破城乡土地地权二元、农民和市民身份二元的制度安排为切人口的改革，注定会成为把关口下移并制造新三农问题的改革。成、渝两地现有的城乡统筹改革路径和拟议中的新《土地管理法》可能遗留下来的新三农问题可归结如下：

　　1.集中居住后的农民的发展权不能得到保证。集中居住在事实上割断了农民与传统农业生产、生活方式的联系，而集中居住地并非农民基于自身条件和市场需要，所做出的经济选择结果。-旦出租地的收入因市场波动发生问题,农民在没有可能回到传统农业生产、生活方式的情况下，会面临外出打工将失去居住条件,在家居住又无以为生的窘境。宅基地和农村住房在一家一户分散时期因农民工的工作地与其宅基地的分离所带来的土地资源和建设资源的浪费，可能会以农民住宅小区和小城镇空置的新形式表现出来。

　　2.农民集中居住并没有改变农民和农用地之间的相互依附关系，而只是在改善了农民生活环境并节约了部分宅基地的情况下，固化了农民与农用地的固有关系。这将成为下一步在自由农民和自由土地基础上才可能建立的现代农业和现代化农村的一个障碍。

　　3.农民集中居住后整理出来的大片耕地可以以租赁或入股的形式实现规模化经营，但投资人不会在地权不能得到保障的情况下进行基础设施投资和农田基本建设，而且所选择的农业项目也大部分不会是普通的主流农业。这样，农用地的规模化经营将会严重依赖对市场波动极为敏感，甚至也会出现对土壤的肥力竭泽而渔的特殊农业，一方面其可持续性大有问题，另一方面也难于与基本农田保护的最终目标（保证国家粮食安全）保持一致。同时,不能让主流的农业生产项目赚钱的制度设计，既是不可持续的，也不具有可全国推广的普遍意义。

　　4.农民集中居住一般都会依托现有的小城镇和村集聚落，这会使千百年来传统农业生产生活方式下形成的自然村镇的空间布局得到强化。这些星罗棋布的小城镇未必是与现代农业相适应的现代化农村应有的空间形态，因而也可能是土地和建设资源的又一次浪费。从我国人多地少的国情来看，以发展大中城市推动城市化比起发展小城镇来，在节约土地资源、建设资源和增强经济活力等方面，都有无可比拟的优势。

　　5.鼓励农民双放弃（放弃耕地、宅基地）人户城市，固然可以让极少数的农民自愿搬出农村，但仍然不能有效解决现代农民、现代农业搬进农村的问题，也就是说，不能解决“非转农”的问题。

　　6.据传正在热议修改的《土地管理法》将允许农村集体建设用地和农民房上市流转。在不改变农用地与农民之间人身依附关系的情况下，让农村集体建设用地上市流转，可能带来灾难性的后果。

　　一方面,农村集体建设用地在事实上是农民的社保资源而不是农民的财产。农村集体建设用地使用权作为社保资源不是农民的财产或潜在财产，因而也不是可以在民事主体之间进行有价转让的标的物。因此,农村集体建设用地上市流动的正确方向不是直接联系民事主体产权交易的土地交易所或资产市场,而是国民社保待遇。

　　另一方面，在耕地仍然呆在原有人身隶属关系下面的情况下，农村集体建设用地实际上不可能实现有效、有序的流转--充其量可以使城市周边的“小产权房”合法化，而这将是对摇摇欲坠的房地产业的最后一击和诱发中国式次贷危机的导火索。

　　农村集体建设用地上市流转的后患极其巨大，农民与土地的关系在这种新的利益格局下面将会面临长期冻结的局面。在大部分远郊的农村集体建设用地在事实上不能流转的情况下，农民将会在短期利益和想象利益的诱惑下，选择长期固守没有真实经济前途的小块土地，使建立现代农业和建设现代化的农村失去宝贵的历史机遇期。

　　此种立法思路也会严重侵犯和歪曲城市居民和远郊农村居民的国民待遇，对首次分配的公平性构成严峻的挑战。这将使城郊农民收入得到不适当的大幅提高,进一步拉大近远城郊农民的收入差距，并导致存量商业地产价格体系和城市地方财政崩溃。而城郊农民据此取得的高额级差地租收入的真正贡献者，正是以地方财政推动城市土地增值的市政当局以及已经为前期高企的房价买单的全体市民。此种立法思路所规划的不公平的利益分配，必然导致城市公共建设事业的衰败和城市化进程陷于停滞状态。

　　这种立法思路和呼吁土地私有化的部分学者的立论基础完全一致，这就是混淆农用地作为农民社保资源和作为农民财产之间的界限，把农用地当成农民的潜在财产。土地私有化，允许农村集体建设用地和农民房上市流转不过是这种潜在财产确权的不同形式。

　　有关农村土地改革的任何思路都必须牢记的一个前提是，农村集体农用地所有权实际上是设立于国有土地所有权这一大前提上面的所有权，其法律地位等同于集体取得的国有农用地使用权。而农用地在经济社会层面的现实地位则是，农民的社保待遇或社保资源。

　　二、以城乡地权二元、城乡居民身份二元前提作为突破口的改革路线图

　　农村土地使用权流转的问题,其实质并非是农民通过土地使用权流转来增加某种财产性收人的问题，而是农民基于其身份的二元化安排享有的农民社保待遇的流转问题，是农民社保向国民社保流转的问题。

　　认清农用地使用权在现行体制下作为农民社保待遇的实质，建立农民社保与国民社保对位置换的新体制，以此作为打破城乡地权二元、城乡居民身份二元这一三农问题核心困结和农地与农民双向束缚的传统农业结构的突破口，让土地承包经营权向已获得国民待遇的新型农民开放,而不仅仅是对具有农民身份的现有农民开放，统一以国民社保为核心的国民待遇，把农用地从农民社保资源的位置置换到可以自由流动的生产要素的位置，是彻底解决三农问题、实现城乡统筹的治本之策。

　　(一）鼓励农民以宅基地复耕、交还耕地承包经营权置换城市建设用地指标和国民社保待遇，在进城换取安居房后，成为具有完整市民待遇的城市居民

　　1.用宅基地复耕置换的城市建设用地指标解决农民进城后的住房保障问题。建立全国统一的农村宅基地复耕置换城市建设用地指标流转体制，以农民工人户所带来的城市用地指标作为城市新增建设用地的重要来源，是解决目前基本农田保护的战略需要和城市建设用地增长需要之间矛盾的一个可行思路。

　　可确定一个全国统一的宅基地复耕面积与城市用地面积折算比例（例如2:1，在这种比例下面，基本农田总面积将会出现正增长），由农民工在当地复耕宅基地，当地县级国土部门验收后，颁发按某个折算比例得到确认的城市建设用地指标证书，以此来确保宅基地复耕置换出来的城市建设用地指标在全国范围内有效流转，城市建设用地紧张和农用地保护之间的矛盾就可以得到解决。

　　农民工可根据不同城市的人户市民待遇，来权衡自己以城市住宅用地指标、农用地承包经营权置换的社保资格,可以在某个城市换取的居住保障条件、市民待遇、就业、创业优势等等的各种选择。而对接纳农民工人户,并且提供相应住房保障条件、社会保障、城市公共福利的城市来说，城市发展对建设用地指标的需要，与城市对自身人口容量、产业布局、经济社会发展规划、入户社会成本等等的考虑如何平衡，肯定是这个城市制订何种入户政策来吸纳新增市民必须考虑的若干问题。

　　对成、渝两市改革试点来说，只要实现宅基地复耕置换出来的城市建设用地指标在全市范围内流转，70%的农村人口便可以有效地在城市安居，70%的农村土地便可以以现代农业的方式实现真正的市场化配置（两市现有农民工的70%左右在本市范围内就业），城市建设用地紧张的局面将会从根本上得到缓解。

　　2.用承包地置换社保待遇来解决农民进城后的失业、养老、医疗等社会保障问题。农民把土地承包经营权这一“用益物权”交还各县级国土部门，换取相应的社保待遇，在当地取得可在全国(全市）自由转移的社保基本账户（计算多少年缴费年限，可以农民做农民或农民工的年限为据，并参照城市入户条件核定，退休农民可享受人户地城市居民低保）。国家将农民交还的耕地征为国有农用地后，将国有农用地使用权招、拍、挂。

　　3.用征为国有农用地的农民宅基地、承包地的招、拍、挂收益作为国民社会保障资金，解决社会保障资本金严重不足的问题，建立健全覆盖全体国民的统一社保体系。将原来在事实上已覆盖城乡的二元化社保体系，改造成为同样覆盖城乡但已实现一元化的、统一的社会保障体系。

　　这一方面解决了统一社保体系的资金来源问题，让原来作为“农民社保”大量浪费的社保资源(耕地、宅基地的大规模闲置)充分利用起来;另一方面也让土地资源重新回到生产要素的位置上，为由市场来配置生产要素，建立高效的现代农业提供了必不可少的前提。

　　(二)在不改变被征用土地用途的前提下，实行招、拍、挂，为现代农业的建立，是建设与国际标准接轨的社会主义新农村必不可少的前提条件

　　1.耕地承包经营权交还后，国家以补偿农民统一社保待遇的方式将耕地和复耕后的宅基地征为国有农用地，由县级以下国土部门施行土地整理后统一招、拍、挂出让国有农用地使用权。让农用地成为与商业用地、工业用地等具有相同物权地位的土地。

　　2.通过招、拍、挂吸引社会资金、技术、人才等要素进人农村，并解决当前城市闲置资金流动性过剩的问题。我国农业转向由市场来配置土地、人力资源、资金，农用地和农业对境内外资本市场开放,农业对有从业意愿、技术和市场经营能力的人力资源开放，就业市场向不再受制于任何身份壁垒的自由劳动力开放，就可有效解决现代农业发展的资金、技术、人才问题，使农业在真正意义上现代化。

　　按照国际上通行的现代农业的经营模式，可以预期，主流的经营主体将是家庭农场主和农业公司。根据测算，家庭农场的耕地规模达到100亩，在种植普通农作物和市场现行价格水平下，可获毛利15万元左右。这就意味着，对最小规模100亩以上的家庭农场或农业公司而言，以每亩1.5~3万元拍得国有耕地使用权有利可图。如果有上亿的耕地和农用建设用地的拍卖所得，这也意味着将会有更多的内外资金在市场主导下投人中国的农村和农业。

　　3.在资金、技术、人才等生产要素经由市场来配置的情况下，新农村建设的投人状况将会发生根本转变。

　　原来根据一家一户的农村布局或农民在原住地集中居住（撤院并院等）以及传统自然村镇的既有布局，来规划的基础设施建设既浪费土地资源和建设资源，又会固化低效的农业生产和农村建设模式。

　　新农村建设在上述新的思路下面，将会节约大量的土地资源、建设资源和乡镇行政资源（在农民大规模市民化之后乡镇建制的也将大量撤并），并使资金来源和投人的有效性从根本上得到保证。

　　(三）改革进程及改革中涉及农民的几种具体情况的处理

　　即使上述改革思路得以实施，整个改革的进程也会是渐进的、漫长的。但如果改革没有正确的方向，我们动得越多，就越有可能与最终的目标渐行渐远。

　　农民的几种具体情况的处理：

　　1.让巳在城市有固定职业和稳定收入的农民成为自带社保资源人户的城市市民。

　　2.引导、鼓励多数农民进城寻找职业成为城市市民。

　　3.允许土地征用后的农民就地转移为社保待遇完整的农业产业工人，自由与土地经营者签订劳动合同。

　　4.允许暂时不愿参加此次改革的农民，在遵循新农村建设规划的前提下，自主经营。

　　彻底打破城乡土地地权二元、农民和市民身份二元的传统体制，实现“首次分配的公平”，为现代农业和现代农村的建设扫除根本障碍，促使生产要素以市场为枢纽跨区域、跨城乡流动，让三农问题成为历史--是事关我国经济社会能否可持续发展的最大“公共利益”。为了这一巨大的“公共利益”“征收集体所有的”农用地为国有农用地并向不再受制于身份壁垒、“有农业经营能力”的受让人拍卖国有农用地使用权（耕地承包经营权），可以同时满足《物权法》、《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律规定的要求。

　　而这将为建立由市场来配置核心生产要素的现代农业，以及在现代农业格局下建设现代化的新农村，创造必不可少的制度环境。

作者简介:蒋荣昌,四川大学文学与新闻学院教授。四川成都610064