反哺“三农”的金融制度选择

　　农业、农村、农民问题的特殊性决定了中国新农村的建设必须实现工业对农业、城市对农村的全面反晡。这种全面反晡并不仅限于吸收农村剩余劳动力，而是要通过舒尔茨提出的向农村和农业输入以物质资本为主的大量生产要素的方式实现反晡。资本要素的反晡既需要财政方式，更需要相应的金融制度的安排。但是，在我国目前的金融体制之下，金融机构的支农功能正在弱化，农村信贷资金大量外流，资本要素已经成为新农村建设的“瓶颈”。金融制度如何在资本要素反晡“三农”的制度安排中发挥作用是我们必须研究的一个重要课题。人们一般把反晡“三农”的金融安排理解为农村金融的建设问题，像中国农业银行和农村信用合作社的改革问题、农村非正规金融的发展问题。这些问题是非常重要的。但是，反晡“三农”的金融安排应该是在一体化的层面上进行，对“三农”的金融支持需要农村区域的金融体系承担起这个职责，也需要农村区域外的金融体系承担起相应的责任。而且，从实际运行来讲，也没有一个金融体系是纯粹的城市金融体系或农村金融体系，我们应该在一体化的层面上建立反晡“三农”的金融支持系统。我们认为，反晡“三农”的金融制度不应该简单地通过补贴进行，也不能完全通过市场化进行资金的注入，应该在主体建设的基础上更多地通过市场化的政府干预形成一种有利于资本要素流入“三农”的金融激励机制。

　　一、培育多层次的金融供给主体

　　-般而言，需求是建立反晡“三农”的金融激励机制的逻辑起点。只有从研究农村金融需求主体的行为特征入手，通过结合特定的经济发展阶段，分析其金融需求，并以此为基础考察金融供给的安排，才能有助于形成一个完整的农村金融激励机制。农村金融需求主要包括农户对金融的需求和农村企业的金融需求。从调研数据来看，农户的贷款需求中非生产性需求占比达到54.7%，而生产性需求仅占45.3%。同时农户贷款需求多是小额单笔贷款，大部分贷款额度在万元以下。农村企业的金融需求无论从规模上还是数量上都远远超过农户的金融需求。单笔贷款平均额度达到44.7万元，但贷款规模差异巨大，小额贷款占主要部分，1-5万元的贷款占总额的40.64%。分析表明，我国农村金融需求规模巨大，但是，无论是农户还是农村企业，其单个的金融需求小且分散，交易成本较高，难以形成规模效应，具有高风险和高成本的特征。

　　农村金融需求的上述特征，使得我国农村金融体系虽几经变革，但其主体的支农功能却是不断弱化的。改革开放以来，中国的农村金融体制经历了多次改革，形成了合作性金融、政策性金融、商业性金融相结合的正规金融体系。中国农业银行和农村信用合作社共同成为我国农村金融体系的主体部分。中国农业银行于1979年重建，初衷是为了支持农产品的生产和销售，其分支机构几乎遍布中国所有的乡镇。但1994年之后，中国农业银行加快了商业化改造的步伐，其支农功能曰益弱化。一方面逐步撤消了乡镇乃至县级城市的经营机构和营业网点。1995年末，中国农业银行各类机构总计67902家，而到2006年底，农业银行的机构数已降至24937家，减少了4万余家下设机构，这些被压缩的机构多分布在县乡区域。另一方面大规模减少农业贷款。

　　1999年全国农业银行的贷款余额为15550.61亿元，其中农业贷款余额为9127.28亿元，占总额的59%。到2006年全国农业银行贷款余额达30518.35亿元，其中农业贷款余额1404.33亿元，仅占总额的4.6%。[3]农村信用合作社几乎成为正规金融机构中农业贷款业务的唯一提供者。

　　问题是，虽然农村信用社在农村金融中的地位是不断提高的，但其支农功能却在弱化。如表1所示，2001年之后，农村信用社的贷款当中，用于农村部分的比例逐步下降，2001年农村信用社的贷款有77.4%供给农村，但到了2006年只有71.4%的贷款用于农村，而且该比例呈不断下降的趋势。其中，用于乡镇贷款比例的下降趋势尤其明显，至2006年用于乡镇企业贷款仅占19%。

　　问题的严重性还在于，农村信用社已经成为农村信贷资金流出农村的一个重要渠道。农村信用社存贷款差额可以在一定程度上衡量信贷资金通过农信社从农村流出的额度。表2显示了1999年到2006年我国农村信用合作社存贷款差额的变化趋势。很明显，虽然近年来农信社在农村发放的贷款总额不断扩大，但是存贷差也保持着持续上升的趋势。1999年存贷款差额仅4132.5亿元，而到了2006年全国农村信用社贷款总额达到22687.75亿元，存贷款差额则已达9659.38亿元，比2003年增长43.4%。除去在央行的准备金等，净存差仍然有近4千亿元。我国农村金融资源通过农村信用社的存贷差形式大量流出农村，农村成为金融资源的净输出方。

　　分析表明，大量非生产性贷款需求以及小额贷款需求仅仅依靠正规金融机构显然是无法满足的。培育多层次的供给主体对于满足农村金融的多层次需求起到非常重要的作用。非正规金融具有灵活性高、交易成本较低、无抵押以及违约风险相对较低的特点，正可以解决农村小额信贷存在的信息严重不对称、规模较小、交易成本高等问题。从我国实际情况来看，在正规金融机构之外，一些非正规金融组织包括亲友间借贷、公司对农户的借贷、项目融资、非正规的地下钱庄等，在农村信贷领域发挥着重要的作用。调研数据显示，一年中有55.3%的农户有过借贷行为，其中51.3%的借贷发生在亲友之间和其他非正规金融渠道。各国的金融实践也充分体现了非正规金融在农村金融体系中的重要作用。在许多发展中国家，在大的正规商业银行和农村信用社之外几乎都有专门的小额信贷机构，例如孟加拉的乡村银行（GB)和印度尼西亚的小额信贷批发机构（PNM)都能够有效满足农户的小额信贷需求，并维持自身的可持续性发展和运行。

　　可见，在正规金融机构之外，适度放松市场准入，鼓励农村单位或个人经营一些规范的农村小额信贷机构，并将非正规金融纳入金融监管的体系，使其能够合理有效的运行，可以有效满足农村的金融信贷需求。

　　二、反晡“三农”的补贴金融制度需要调整

　　前面的分析表明，由于欠缺合理有效的激励机制，经过历次改革所形成的农村金融供给主体，如农村信用合作社等，不仅没有起到为农村发展供给资金的作用，反而成为农村资金外流的重要渠道。因此，建立有效的反晡“三农”的金融制度并不止于在农村地区构建多层次的金融供给主体，更为重要的是设计一系列行之有效的金融激励机制，引导资本要素通过金融渠道流入农村地区。

　　将信贷资金引入农村地区的一种思路是补贴金融制度。补贴金融制度论认为，农户特别是贫困农户没有储蓄能力，缺乏资金的内部积累能力，这使得农村发展面临着资金不足的问题。又由于农业本身特殊的产业特性，不可能成为以追求利润最大化为目标的商业银行的融资对象。因此，为发展农业和建设新农村，政府需要从农村外部注入政策性资金，为此，政府应建立一种专门的非盈利性金融机构负责资金分配。同时，为了缩小农业与其他产业之间的结构性收入差距，必须使资金的借贷利率比其他产业要低由于以追求盈利为特征的非正规金融往往具有高利贷性质，这使得农户变得更加贫困，并且阻碍了农业生产的发展，因而必须通过政府政策促使其消亡，同时通过银行在农村地区的分支机构和农村信用合作社组织，把大量低息的政策性资金不断注入农村。按照这种思路，反晡“三农”的金融制度就应该是通过政府注入资金组建专门的金融机构向农民、农业和农村发放低息贷款。我们认为，这种金融制度的安排是不适宜的。

　　首先，补贴金融安排在我国国民经济发展的现

　　农村可用来抵押的物品主要是农村的土地、房屋、劳动力以及农机具等，除了土地和房地产外，银行很少接受其他形式的抵押品。而《担保法》规定，农民承包的土地是集体的，不能抵押；农户的房屋是农民的生活资料，而且又没有房产证，同样不能抵押。并且，农村抵押物的执行成本太高，或近乎不可执行（如劳动力，以及没有完全产权的土地）。因此，缺乏抵押物是农村金融难以满足的重要因素。

　　现阶段没有必要。实行补贴金融的一个重要理由是，农户特别是贫困农户没有储蓄能力，缺乏资金的内部积累能力。而表3显示，我国农村存款的增长速度很快，在1998年以来的各年度均超过了总存款的增长速度。这说明，在进入工业化中后期，二元结构已经开始向现代化转换的现阶段，中国农村积累金融资源的能力已经较强，各金融机构的储蓄功能已经具备，储蓄资金的总量很大，储蓄资金不会影响到金融机构的活力，这里的关键问题是，如何将巨量的金融资源配置在农村，而不是我们在前面所讨论的流出农村。因此，从资金来源来看，补贴金融的制度安排是没有必要的。

　　其次，补贴金融安排会导致金融机构缺少可持续发展能力。补贴金融安排的基本思路是，政府给金融机构提供廉价资金，然后通过金融机构发放政策性低息贷款给农村注入资金。这种安排使得金融机构的资金长期依赖政府提供的廉价资金，储蓄功能丧失；而贷款利率低于市场水平又使得金融机构无法自我积累资金，缺乏可持续的发展能力，一旦失去政府的资金支持，这些金融机构的运行将难以为继。速水佑次郎、拉坦认为，由于发放低息贷款的专门农业信贷机构易于获取廉价的政策性资金，而利息上限的存在和非盈利性特征又使得这些金融机构很难吸收存款，建立自主的资金来源。故而长期以来这类金融机构都无法真正成为存款者和贷款者之间有活力的金融中介（AvishayBraverman&MonikaHuppi,1991)。HGulli(1998)则明确提出，对消除贫困贡献最大的不是贷款也不是储蓄，而是建立一种可持续发展的金融机制。

　　最后，低息贷款在实际运行中有可能会影响到低收入农户的发展和生存。当利率低于市场利率，也就是资本的价格低于市场均衡价格时，低利率的贷款需求会大大超过供给，[7]在供给存在巨大缺口的前提下，会出现信贷配给的情况。一般来说，农户还款的概率与农户的收入正相关，而交易成本与农户收入负相关。在供给不能满足所有需求的情况下，金融机构发放贷款时必然具有对低风险和低交易成本的偏好，进而有对高收入农户的偏好。信贷配给的结果使得部分低收入的农户既无法获得低利率的政策性补贴贷款，也无法通过正常渠道获得市场均衡利率的贷款。在这种情形下，低收入农户只能诉诸于非正规金融机构的高利率贷款，这样一来反而加重了低收入农户的负担。调研结果表明，在目前设置利率上限的情况下，贷款发放对象明显偏向于高收入家庭，农村信用社对于高收入农户家庭的贷款的毛覆盖率和实际覆盖率分别达到92%和49%。而对于收入水平低于3000元的农户，两个比率分别仅有58.3%和31.5%。这一明显差异说明信贷补贴制度在我国农村的实践过程中的确存在着金融资源配置更加不利于低收入农户的情形。嫌贫爱富本来就是市场机制配置资源的一种倾向，它会形成一般所讲的优胜劣汰。这里的关键问题是，农户是以两性关系为基础，血缘亲族关系为纽带的社会基本单位，是社会保障性功能和生产组织功能的混合体，这种组织是不可能被优胜劣汰的。也就是说信贷补贴不能通过低利率进行，这一方面说明利率较高的非正规金融机构有存在的必要，另一方面说明，政府对“三农”现代化的资金注入不能简单地通过补贴手段，而应该更多地借助于市场机制来实现。

　　三、反晡“三农”的金融制度不可能完全市场化

　　市场化金融制度论的基本思路就是，农村金融体系的运行应完全依赖市场机制。这里的问题是，农村贷款需求存在规模小、交易成本高和缺乏高值抵押品的问题，而在城市地区或对工业企业发放的贷款由于规模较大易产生规模效应，因而平均交易成本较低，同时工业生产一般不具有周期性，不确定性较低因而贷款风险相对较低。因此，如果完全通过市场机制来进行金融资源的配置，完全市场化的金融机构出于对自身收益最大化的需求，必然选择在农村吸收存款而向城市和工业发放贷款。资金必然从农业部门流向工业部门，从农村流向城市。这样一来，就会出现大量农村资金通过金融机构外流，也即所谓的“系统性负投资”的现象。

　　另一个问题是，如果实行利率的市场化，高水平利率将是必然结果，这将不利于“三农”本身的现代化。AvishayBraverman&MonikaHuppi(1991)认为，农业贷款利率的市场化可以弥补农业贷款的局风险和特殊成本。我国一些学者也认为，中国的“三农”是可以承受高利率的。刘玲玲等对中国农村

　　地区金融发展状况的调查表明，在一些地区农民能够承受的实际利率高达20-30%。据测算在沿海地区、中部地区和西部地区，农村贷款利率平均达到8.8%、11.5%和16%时就能够覆盖农村金融机构由于分散化和农业经济特征带来的特殊风险和成本。这里的研究表明，在目前的金融安排下，由于农村金融资源大量外流，“二农”承担的利率是较高的，这是事实。问题是，农业和农村的要素回报率本来就是低的，高利率水平必然导致农业和农村的要素回报率进一步下降，农业和农村的自我发展能力将进一步弱化，这明显不利于“三农”问题的解决，更不利于“三农”的现代化。如果高利率是因为生活所迫，那类似于高利贷的生成机制，其对新农村建设的负面效应将更为明显。因此，我们认为，高利率的存在是农村金融制度存在问题的结果，但不能成为继续高利率的理由。而且，从理论上来讲，简单地提高利率水平也会引发逆向选择和道德风险问题，从而加剧农村金融机构资产质量的恶化。

　　产生上述问题的一个重要原因就是，我们实际上是根据麦金农和肖首先提出的“金融深化论”进行市场化金融制度设计的。该理论的核心是放松政府管制，实行利率自由化，依靠市场机制的作用提高金融体系的运作效率，优化金融资源的合理配置，消除价格扭曲、市场分割的现象，形成正的储蓄、投资、收入和结构优化的效应。体现在农村金融体系构建中即通过放松利率的手段使得商业性金融机构在农村的贷款收益可以补偿其特殊的交易成本。按照这种思路设计反晡“三农”的金融制度必然会产生上述问题。我们认为，由于农村金融是不完全竞争的，存在信息不完全的问题，完全依靠市场机制无法培育出一个反晡“三农”所需要的金融制度。应该把市场机制和政府的干预结合起来，而不是仅仅依据金融深化论进行市场化金融制度的安排。

　　四、反晡“三农”的金融激励机制

　　从实际运行的结果来看，正是由于农村贷款业务的交易成本和风险较高而又缺乏高收益的激励才导致商业性的金融机构对农村资金供给不足，同时造成农村信贷资金的大量外流。因此，在反晡农业和农村的过程中，有效的金融制度应该是能够激励商业银行等大型金融机构出于满足其自身利益最大化的要求，自发地向农村提供信贷资金，满足农村和农业发展建设的资金需求。在金融市场不完全竞争的情况下，完全依赖市场无法提供足够的激励引导商业性金融进入农村市场，需要通过一系列的政策诱导商业性金融机构才有可能介入农村金融业务。

　　(-)通过对农村金融利率管制的放松，使得金融机构对农村贷款的风险得到一定的补偿。尽管对于商业性机构来说，一味提高利率可能会引发逆向选择问题，使得优质客户退出市场。但是在利率浮动范围较大的情况下，金融机构完全可以根据贷款对象的收入、经营以及信用等状况的不同制定不同的贷款利率，实现多层次的利率制度安排，从而增加对农村的资金供给，这样农村金融的供需矛盾可以在一定程度上得到缓解。

　　(二）政府应通过财政税收手段吸引商业性金融部门介入农村金融市场。一方面应充分利用财政杠杆，用财政补贴和奖励对特定的贷款业务，例如长期农业贷款业务提供利息补贴等方式发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，引导资金回流农村。另一方面可以降低农业贷款、农业开发贷款、小城镇建设贷款、市场建设贷款等支农贷种的税赋水平，双管齐下来吸引商业性金融部门介入农村金融业务。对于正规和非正规的金融机构在农村的贷款业务实行税收优惠和财政补贴应成为反晡“三农”所需要的一套正式制度安排。

　　(三）创新商业性金融机构进入农村金融市场的方式。目前我国的正规商业性金融机构进入农村金融领域的方式多为直接介入，事实证明这种方式的效果并不理想。而像花旗银行等一些国际商业银行则采取了间接进入发展中国家农村金融的方式，并取得了很大的成功。具体来说，间接进入即大型的商业银行与农村的小额信贷机构或合作金融机构进行合作，通过这些机构将资金放贷给农村金融主体。商业银行通过将信贷业务外包给小额信贷机构节约了由于单笔贷款额度较小引起的大量交易成本，而小额信贷机构则通过与商业银行的风险共担降低了自身风险。由于小额信贷机构的运行更加灵活，贷款门槛较低，可以增加农村金融主体贷款的可得性。这样一来，不仅增加了农村金融的信贷资金供给，也使得大型商业性金融机构和小额信贷机构都降低了运营的风险和成本。

　　(四）组建农村贷款担保公司，专门为农村贷款提供担保。金融机构在农村金融市场供给严重不足的一个重要原因是农村贷款业务中抵押品缺乏，贷款风险较大。如果能够组建一些担保公司，专门为农村贷款提供担保，同时收取中介费用，这样就可以有效地分担商业银行等在农村金融市场的风险。一种模式是由政府使用支农资金入股担保公司。担保公司严格审核申贷项目并采取进一步的筛选，为优质项目提供担保向商业性金融机构申请贷款，担保公司将对贷款资金的用途和流向实行实时监督。如此一来，担保公司既承担了商业性金融机构在贷款审核中付出的交易成本，又能够分担贷款的信用风险。另-种担保模式是企业担保。林毅夫曾提出一种由行业协会或者生产基地的龙头企业成立担保公司向关系紧密的农户提供担保的方式。由于龙头企业对农户的经营等情况非常了解，而同时又通过收购农户产品控制着农户的现金流，因此相对具有信息优势和更强的风险控制能力。龙头企业成立的担保公司利用自身信息优势一方面为金融机构降低了由于信息不对称所带来的风险，另一方面通过收取中介费用等获得了自身可持续发展的能力。

　　总之，反晡“三农”的金融制度并不止于为农户提供更多的金融服务，更重要的在于建立能将资金引入农村的金融激励机制。