权利保护、法律供给与“三农”问题

　　经过十多年的理论积累，国内关于“三农”问题的理论研究成果可谓硕果累累但是理论界围绕“三农”问题表象研究较多，从而给政府在治理“三农”问题的决策中造成一定的不利影响本文着重从法治的视角来认识“三农”问题，以理清“三农”问题的本质，并提出相关的对策

　　一、对“三农”问题形成原因的历史考察中国“三农”问题的形成有其深刻的历史渊源，在这一源远流长的历史演进中，贯穿其始终的一个问题是对农民权利的轻视和剥夺，从而造成中国农民在一个权利真空的环境下生存，最终使农民成为各派政治力量获取其利益的“过河石”。

　　在漫长的古代社会，“重农抑商”的政治殖民战略大行其道，从而剥夺了中国农民自由从事其他行业的权利，在社会职业体系中，商处于末位，商受到极不公平的政治对待，商的悲惨处境表面上看是一个商业和商人的问题，实质上则是一个农民发展权利被无端剥夺的问题同时工业官营，又抑制了民间工业的发展，剥夺了农民务工的权利1正是在这种愚民治国战略的指导下，历代王朝尽管获得一时安宁，但终未逃脱灭亡的命运，也正是在这样的历史背景下，中国的“古代三农”最终失去了与西方兴起的现代化浪潮结合的绝好的机会，为中国以后的现代化埋下了祸根1840年以来的悲壮百年史进程中，在西方列强的主权殖民的阴影下，救亡图存压倒一切，使解决“三农”问题失去基本的政治前提在内忧外患的煎熬下，中国近代农民陷入绝境，此时，有识之士尽管针对农村、农民问题做过诸多社会实验，但终因社会动荡而失败20世纪50年代以来，站起来的中国人在党的领导下，开展了惊天动地的工业化带动现代化的国家发展战略在这个阶段，“三农”只能服从现代化而不能主动参与现代化，“三农”的现代化权利难以实现，失去权利的农民为了生存以“十八个血手印”的方式决心去争取发展的权利，维护自己的生存权，从而开创了中国现代化改革的新局面，以后为了进一步扩展自己的生存空间，又开展兴建乡镇企业的热潮，从而使“草根工业”处于一个“三分天下有其一”的地位这样，农民事实上承担了中国改革的风险，也承担改革创新的任务而受国家百般呵护的国有企业大城市则“坐享其成”，成为了改革真正的受益者，而改革发起者却再次成为现代化战略中的“唐僧肉”。从20世纪80年代中后期兴起的农村乱收费风潮使农民身上的“油水”再次被压榨一空，这一切皆因三农处于“末”地位，在全社会事实上存在“抑农重工”风潮，当然“工”是指国有大工业了。所以一部“三农”的发展史，就是一部农民的血泪史(在漫长的古代社会的确如此），农民权利的剥夺史，愈往后发展，这种剥夺的范围愈广，程度愈严重新中国成立后，中国农村曾获得过一些发展机会，但又屡受波拆在21世纪初，中国加入WTO，使中国“三农”再次获得争取自己权利的机会当然，最终能否获得权利，仅有“三农”的努力远远不够，还要看政庥政党是否给农民让权。

　　二、关于“三农”问题本质的再认识

　　对“三农”问题进行分析时，我们往往囿于马克思主义者的经济基础决定上层建筑的理论，把什么问题都往这个框子里塞，把诸多重大问题最终都归结为经济原因，其实这是我们对马克思理论的误解经济基础与上层建筑理论犹如经济人理论，仅仅是一种分析问题的理论假设，是为了把复杂的问题简单化而作出的理想化的分析模式在分析“三农”问题时，如果仍抱此分析思路，去认识“三农”问题的本质，则必导致南辕北辙之结果从前面的分析中我们已清楚看到，由于历来对农民权利的剥夺而导致其贫困，进而引发“三农”问题，而并非因贫困而导致权利的丧失，贫困仅仅是促使我们关注“三农”问题的表象，所以“三农”问题的本质不是经济问题社会问题，而是一个法律问题，即如何充分保障农民的权利问题，如何把农村纳入国家法治现代化战略的问题经济学分析的缺陷，使我们在研究“三农”问题时不得不去寻找新的方法，开辟新的视角，而社会学的视角补充了经济学的部分不足，但仍未能全面揭示其本质为此，从法学的角度去研究“三农”，揭示其本质，已是我们解决三农问题时绕不过的坎1949年以后的中国现代化战略是受苏联模式的影响而确立的在具体实施这一战略的过程中，我们采取封闭的工业化战略来推动国家现代化战略的实现，这一过程中又形成一个封闭的城市化战略，而这一封闭又进一步固化了工业化战略的封闭性，这些战略得以实现的核心手段就是计划，而把计划法律化又是保证这一核心手段得以实现的最强有力的途径此外又辅之以户籍制度，把农民彻底固定在土地上，使农民身份世袭化，即把个人依附于身份共同体这样在国家正式法律制度的参与下，“三农”问题才在中国真正成型(此前我们所言“三农”不能算严格意义上的“三农”，而主要是农村问题)

　　即使是20世纪80年代以来的改革开放，也是在这一既有的法律模式下推进的，仍然沿用计划方法来规范改革，使改革计划化，只要与“农”字有关的经济社会活动，通过单列立法来规范之，如面对乡镇企业的蓬勃发展，我们有针对性地对之立法，从而使乡镇企业身份化，而不能取得与国有企业相当的权利，这种基于身份的立法，不仅仅把人等级化，而且把经济行为等级化，从而使“三农”问题愈演愈烈，也正是在这一法律环境下，中国农民在同一“圆圈”上走路，不管如何努力就是走不出这一权利“魔圈”，最终使“三农”无法吸引到足够的圈外能量而促成自身的现代化;而城市国有工业却可利用国家赋予的特殊权利“管道”从“三农”圈内吸取能量尽管1992年以来开始了市场化取向的改革，但法律却滞后于经济改革，仍是计划型法律，所以农民仍无法充分获取市场带来的新能量直到今天，与民工有关的事情仍在每天的新闻媒体中上演，这一切根源于基本权利的丧失。

　　今天，我们回首过去，对农民来说那是一个权利分布极度失衡的时代，是一个权利没有保障的时代，现在我们已加入WTO，我们再不能在“三农”问题上做表面文章，做政策文章，而应做法律文章，因为“三农”问题是一个法律问题，其本质在于如何赋予农民以国民的基本权利，并如何保证这些权利的实现

　　三解决“三农”问题的根本出路

　　我国现行宪法第13条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，可是当我们轰轰烈烈推进这场法治变革时，占国民人口7嫩的农民却一直被忽视，一直处于法治的边缘状态，农民成为法制建设中的弱势群体，如此，在一个“法盲”充斥的国家何以法治？何以依法治国？何谈农民权利的保护？为此，我们必须立足于“三农”这最大的国情，进行严密的立法，层层保护农民的权利，促进农村的发展。

　　1.尽快制定《中华人民共和国农村发展法》通过制定！(农村发展法》，确立农村在国家发展战略的地位，并以法律的形式切实保证农村发展中的诸多权利资源，给农村发展创造一个良好的法治环境，使这部法律成为整个涉农立法的“基本法”，把其变成一部宪法性法律通过这样的法律规定农民享有的各项权利和实现手段，为农民提供系统的法治保障，为农村的发展确立理性的治理机制，把对农村的治理权在国家社会和农民之间进行合理的界分，形成一个新的权利空间，确保农民各项权利的实现这些权利包括:规范政府的权能，确保农民有效权利空间的存在，即完整的自治权、充分的受教育权、司法救济权、自由发展经济权、农地权、产品自由流通权、经济服务权、财务金融权、独立的私有财产权政治权、迁徙权、社会保障权、社会人格权等。

　　2.加大土地制度建设方面的法律供给力度，使农地制度的运作有法可依第一，构建有效的农地所有权制度对于国有农地的所有权主体应由各级人大代为执行，而不应承认政府的法人所有权，这样可以有效解决基层政府对农地制度变迁的干预集体农地所有权的主体是全体村民，监管权应由村委会执行，处分权应由村民大会决定，同时必须着力解决农地所有权的不完全物权性，用农民共有权的形式来解决集体农地所有权问题较为合理第二，构建有效的农地使用权制度，赋予农民对小块土地经营权的物权属性，改变这一权利的债权属性，增强其对抗第三种权利及其外部权利的干扰能力《农村土地承包法》第15条承认了农村承包经营户的主体地位，但这一规定远不能适应农村社会主义市场经济建设的需要，即承包法的规定只满足了传统民法上的需求，而未满足现代市场运作的需求，所以我们应进一步确立家庭合伙的法律地位，使家庭融入现代市场经济的洪流，使农村经济能更多地纳入工商行政管理的范畴，减少政府管理因素，消除行政盲目干预的负面影响同时，赋予农户对其承包农地的抵押权、担保权第三，构建农地流转权制度，依法推进土地使用权的市场化进程，增强其流动性，提高土地资源的利用效率由于中国农民对小块土地拥有的权利单一，阻碍了土地在不同主体间的合理流动，限制了土地资源的优化配置使用，为此完善农业土地的使用方法，构建多层次的土地权利体系，强化法律对土地使用权内容和形成的约束，实现土地权利的物权化，进一步明晰土地所有者与利用者之间，土地利用者相互之间关系的界线，实现各种土地权利的独立化，从而实现经营权的流动化。

　　3.颁布(〈农村人力资源开发法》，依法推进农村的人力资源利用现状的改革，强化农民对于其人力资源的排他性权利，推进人力资源利用的市场化进程[3]充分利用农村的人力资源，是推动农村现代化的重要途径之一。可是目前由于缺乏相关法律制度的保障，使这一“资源宝库”无法得到有效的开采利甩这主要表现有户籍制度的存在，这个制度是1958年1月9日全国人大常委会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》确立的，但依据当时的宪法，这是一个违宪性的条例，从此，农民身份法定化世袭化，[4最终造成城乡的分割，从而形成一国之内农民与城市居民有差别的待遇，城乡居民间权利分配的非均衡性，导致人们对农民的诸多歧视无形中加大了开发农村人力资源的难度和成本，在一国之内出现人力资源开发“壁垒”现象为此，国家应通过法律废除这种壁垒，扫清农村人力资源开发的障碍，创造有利于劳动力流动的社会、经济和法律环境，构建一个公平竞争的劳动力市场，设置激励机制，刺激法律、经济中介和培训机构为劳动者创业和就业提供便利的服务，制定有利于促进农村劳动力资源利用的产业政策，为农村现代化提供强有力的支持。

　　4.依法推进农村教育体制改革，清除城乡教育剪刀差，充分保障小农的受教育权利，培育小农系统中内生变量的成长，加快小农的现代化进程宪法第46条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”，然而在现实中，农村人所拥有的教育资源仍然比较稀缺目前80%的人口在农村，9嫩的学校在城市，农民人口占全国人口的70%，但在大学专科却只占30%的份额，30%的城市人口占7(%的份额，同时升学中又面临不平等待遇[5]这集中体现为有中国特色的教育剪刀差在现代化进程中的存在，而且这种趋势在新形势下还在进一步扩大为此，笔者认为加强农村教育立法，依法保障农民的受教育权是我们解决三农问题的关键一环首先，制定《农村教育法》，保证8亿农民能受到与其发展相适应的教育，增强其“接收”信息的能力，使农村社区有稳定的信息“接收站”，培养出新的增长极同时在宪法和职业教育法中增加或加强农村教育方面的立法条款，从而形成一个保护农民教育权利的法律体系，使农民在法律的保障下有充分吸收现代文明成果的机会，快速步入现代化。其次，加大对农村教育的投资力度，建立起合理的农村教育经费分担使用机制，促进农村教育的高效运作，同时积极探索一条适合中国乡村发展的教育道路，提高农村人口的就业能力，使中国农民能主动参与到全球分工中，而不至于被排斥在经济全球化进程之外或被边缘化总之，通过受教育权利的保障，为农村培养自有的变法力量，推进市场化环境下的制度创新，促进国家外部导入的制度与农村的实际较好地结合。

　　5.加强对农民合法权利的法律保护，促进农村的稳定发展和农民生活水平的提高。首先，依法保障农民对农业资源的利用权目前，一些基层干部，违背中央文件精神，利用手中的权力另立标准，随意剥夺农民对农业资源的占有权，引起大量的群众上访事件为此，建立完善的充分体现公平、公正和公开原则的农业资源分配法律体系，已成为农民维护自身权利、与侵权者斗争的迫切需要其次，减轻农民负担，依法维护农民对其收入的产权当前，由于我们缺乏相关的法律制度来保障农民的收入产权，导致现实中基层政权肆意侵夺农民合法产权的事例极为普遍民谣有“头税(农业税)轻，二税(提留、统筹)重，三税(各种乱集资、乱摊派等)是个无底洞”。这种状况的出现，关键在于我们没有一套科学公平的规范农民负担的法律机制为此，我们应根据农民承受负担的能力使其负担法制化，按照农业经济发展和农村公益事业的需要，通过法律确定合理的负担事项农民负担的确定，应在保障其一定生活水平的基础上进行，不同的地区应根据本地区的经济状况确定一个农民能承受的标准，应建立起减负制度同时，通过立法，建立严格的负担征收程序，使各种费用的使用规范化?公开化，依法打击各种乱摊派、乱收费和强制增资的行为，确保农民个人财产安全。

　　6.依法维护农民组织制度的创新权，带领分散的农户步入社会主义的大市场，增强农民在市场上的讨价能力。目前全国拥有全国性社团2000多个，几乎各个阶层都有自己的组织，惟独人数最多的农民没有一个全国性组织至于基层的村民自治组织，目前还没成为一个真正代表和维护农民利益的组织，分散的小农如何进入广阔的市场？这是多年来困扰中国小农现代化进程的一个大问题，为此，建立健全农村行业组织或农民专业协作组织，以提高农民的组织化程度，增强农民抵抗市场风险的能力，弥补政府服务的不足，以及帮助农民在法律诉讼中维护合法权益为此，国家应制订一部《农村组织制度创新法》，通过法律制度的供给来刺激和保障农民组织制度的变革，特别是允许鼓励农民在合法的范围内，创办各种形式的合作社，各种类型的专业协会，使这些农民自己的组织及时把市场信息及技术等带给农民，使农民的产品能及时进入市场而免遭因积压而造成的巨大损失政府必须放开对农村非正式组织制度的管制，依法赋予其合法地位，让这些非正式组织的发展壮大来迫使计划时代农村组织的改革或破产，为三农的发展开辟一条新的制度创新之路。

　　7.加快农村司法体制改革，确保农民的诉讼权得以落实。在我们加大基层国家司法体制改革的同时，也要推进乡村自有法律人才的培养，即乡土法律人才，或可称为“赤脚律师”，“赤脚仲裁员”，以补救正式司法制度的缺陷具体说来，我认为，首先国家应以中央财政拨款的形式，资助“乡土法律人才”的生成，根据村落的人口比例，把那些具有一定文化水准的农村青年人组织起来，集中进行不定期培训，对合格者发给从事农村法律工作的资格证书，同时在乡镇成立司法协会，管理农村司法工作，这样农村人便可以找到自己“律师”，并可随时找到，所付资费又是自己能够承担的如此便可使农民的权利得到较好的司法保障，否则在市场经济背景下单纯依靠正式司法力量，不可能管理好农村的司法工作面对中国农村小农经济的汪洋大海，我们必须从保障农民的权利出发去解决中国农村现代化问题，必须把现代公民的基本权利全部赋予农民，使权利的绿洲向农村延他为此，我们的立法应从以城市化?工业化为主导的战略向以城市化工业化、三农现代化并重战略转变，立法时应更多地关注三农权利的保护。因为，农民权利的缺失是中国农村发展缓慢的根本原因之所在，推进中国农村现代化的根本出路在于通过大规模的法律供给，改变目前“三农”在法治真空中发展的状态，使“三农”在法律的轨道上运行，而非在官僚“指导下”徘徊。