构建和谐社会中的农村扶贫效率探索

　　摘要：贫困是我国构建和谐社会和可持续发展中必须解决的重要问题。现阶段，由于目标瞄准机制不完善、反贫困模式单一、贫困者主体地位弱化以及在反贫困中重物质建设、轻能力建设等问题导致我国农村扶贫困出现了低效化。只有不断完善反贫困政策，提高贫困人口的自我发展能力、确立贫困者的主体地位、实施开发和救助并重方针，才能提高反贫困效率，促进和谐社会建设。

　　关键词：扶贫；效率；和谐社会
　　贫困是一种普遍现象，它广泛地存在于世界上很多国家尤其是发展中国家。我国是世界上最大的发展中国家，穷困与发展不均衡问题是困扰当代中国社会最大的问题。贫困人口的大量存在，既遏制了贫困地区经济社会的发展，也拉大了贫富差距和城乡差距，成为构建和谐社会的一大障碍。因此，消除贫困，缩小贫富差距是构建社会主义和谐社会的重要内容。
　　一、我国农村扶贫效率逐步降低的原因
　　随着经济的发展，国家不断加大扶贫的投资力度，贫困人口不断减少，到2006年底我国农村的贫困人口只有2148万人，只占农村人口的2.4%。但与此同时，农村反贫困治理也出现新的挑战——扶贫效率逐步降低。导致反贫困效率低的最主要的原因应该是反贫困政策没有随着农村贫困状况的改变而进一步完善。具体有以下几个方面：
　　（一）目标瞄准机制不完善
　　按照现行的扶贫政策，国家扶贫资金直接划拨到县。但是，在现阶段虽然贫困人口只占农村人口的2.4%，但分布却比较分散，表现为“大分散、小集中”。一方面，以大行政区为单元的贫困区域缩小了，原来以县为单位的相对集中分布的贫困区逐步转化为乡、村级贫困区。即使在贫困村，非贫困人口也占相当部分。另一方面，农村贫困人口主要集中在自然环境较差的地区，如缺土的西南大石山区，缺水的西北黄土高原地区，水土流失严重的秦巴贫困山区和积温严重不足的青藏高寒区。在这种情况下，原有的目标瞄准机制很容易造成低效率。在扶贫资金的使用中，一方面，一部分资金流向了非贫困乡村和非贫困人口；另一方面，由于没有跟踪和监督机制，经常出现扶贫资金被挪用和截留，使本来应该救助的对象得不到救助。国家审计署对592个国家重点扶持贫困县1994～1996年中央财政扶贫资金使用情况审计表明：财政部门占有扶贫资金用于发工资或其他支出4.4亿元，主管部门和用款单位挤占挪用以弥补行政经费、建房购车、乱借乱支、公款私存等6.6亿元，把发展资金和以工代赈资金实行有偿使用，并收取占用费。所以，虽然国家每年用于扶贫的专项资金不断增加，但贫困人口减少的速度却没有提高。
　　（二）反贫困模式过于单一
　　自20世纪80年代中期我国实行的开发式扶贫，如“以工代赈”、“优惠贷款”、“项目扶贫”等都是希望依托经济增长来缓解贫困。但是，在市场经济条件下，在项目制定上越来越注重效益，而非真正用于扶贫，脱离了贫困者的实际需要。项目的落实，可能会促进地区经济的增长。但在“大分散、小集中”状况下，经济增长和穷人的关联度已经很低了，通过经济增长，让经济增长成果自动“滴落”到贫困阶层的社会经济条件已经缺失；再加上现存的绝对贫困人口中，五保户占1/5，残疾人占1/3，另有一些是常年被疾病困扰没有劳动能力的、受教育水平极低的，贫困者很难通过项目自我发展，因此，传统的开发式扶贫，就难以起到作用。
　　信贷资金中扶贫贴息贷款瞄准的应是贫困农户，但在1994年以前，贷款瞄准的却是贫困地区的生产企业，只有很少一部分瞄准的是贫困农户。《国家八七扶贫攻坚计划》出台后，虽然要求扶贫贴息贷款主要应该瞄准贫困户，但实践中这项要求执行并不彻底。从农业银行方面看，由于贫困农户传统的小生产方式，单一的生产结构，资金使用效益不高，还贷能力差，对贫困户银行是惜贷如金，他们更愿意把优惠贴息贷款贷给企业和富裕户；从贫困户方面看，过于繁琐的贷款申请和审批程序，苛刻的贷款担保和抵押条件，常使他们望而却步，使扶贫贷款难以真正起到扶贫作用，扶贫贴息贷款政策产生的经济利益相当多一部分流向了非贫困人口。由此，反贫困的效率也就难以提高。
　　（三）贫困者主体地位弱化
　　我国的反贫困，是政府主导型的，它忽视了穷人作为发展主体的作用。在以往的扶贫开发中，没有把贫困者当成脱贫的主体而是把他们当作脱贫的工具。贫困者无法参与决策的制定，只能被动地接受，使贫困主体的积极性、主动性和创造性无法发挥。此外，在反贫困中的政府主导行为，使贫困者对政府和基层行政组织产生依赖。因为在贫困者看来，反贫困就是政府的事而与自己无关，政府给钱就要，政府让干就干，项目成功固然好，不成功也没有自己的事。并且，越贫困，自我发展能力越弱，政府投入就越大，由此形成了“等、靠、要”的思维模式，出现了贫困者与政府在反贫困中的博弈。贫困者自身没有强烈的脱贫意识，极大地制约了反贫困效率的提高。
　　（四）重物质建设，轻能力建设
　　我国的开发式扶贫政策内容虽然涉及到较多的方面，但在计划实施中重点集中在帮助农民和农村企业投资生产项目和基础设施建设，而对提高贫困者素质的投资严重不足。以安徽省农村扶贫投资结构为例，在农村扶贫投资结构中农业投资比重大，科教文卫投资占扶贫投资的比例只有8.6%，这使贫困者自我发展能力和自我发展意识不能有效提高，仍处于较脆弱的阶段。绝大部分贫困劳动者没有参加过培训，并且也有相当部分的农户不能送孩子上学，结果使人力资本积累缓慢。能力的低下，使他们无力应对自然灾害、疾病、生态危机、价格波动等冲击，极易加重贫困或重新陷入贫困。贫困人口自身素质较低和自我发展能力的不足从根本上制约着农村扶贫效率的提高。
　　二、提高我国农村反贫困效率的建议
　　（一）完善目标瞄准机制，改革扶贫资金管理体制
　　1、改变目标瞄准机制。政府扶贫资金投入是扶贫开发的重要手段和措施。应改变国家扶贫资金的瞄准机制，制定直接以贫困人口受益为基本出发点的反贫困战略计划，实行贫困人口登记制度，对贫困人口进行档案化管理，从而使扶贫资金直接到户。
　　2、加强对扶贫资金的使用监督和检测。由于财政扶贫资金是无偿使用，没有绩效考核，这很容易导致地方提供的数据不客观，乐于争取资金但不重视使用。大量的扶贫资金只有使其用其所用，才能达到目的。因此，要提高扶贫效率，一方面必须尽快建立扶贫资金监管信息系统，防止资金溢出，使扶贫资金真正被用于贫困人口；另一方面要建立扶贫资金项目后评价体系，以科学的指标衡量资金使用效益。

　　3、改革扶贫资金管理体制。由于扶贫资金的种类太多，太分散，参与资金项目管理的部门的管理模式和管理办法都不相同，各部门有各部门的要求。扶贫资金多头管理带来混乱，不具有可持续性，因此，必须理顺扶贫资金的管理体制，对于小额信贷，可以由农村信用社办理，这样可以显着提高反贫困效率。
　　（二）加强贫困人口的自我发展能力建设
　　美国经济学家西奥多·舒尔茨认为：“土地并不是使人贫穷的主要因素，而人的能力和素质却是决定贫富的关键因素。”加强贫困人口自我发展能力建设是提高反贫困效率的核心。
　　1、改变农村扶贫投资结构。要改变当前在农村扶贫中对农业投资比重过大，而对科教文卫投资比重过小的状况，加大对科教文卫的投资，有限的资金应投在具有较高收益率的初等教育上。一方面，用以改善贫困地区基础教育和初等教育设施，保证教师工资的发放；另一方面，可以向青壮年贫困人口发放代金学习券，凭券可以在各类文化学校或技术学校学习。各学校凭学习券到当地政府指定的部门结算现金。这样可以保证有限的资金真正用于改善贫困地区人力资源质量，防止被挪作它用。
　　2、大力发展职业教育和农技培训。职业教育与技能培训能在短期内把现有劳动力素质相对地提高到一个新的水平。因此，要办好各类农民学校、农业职中和各种农技短训班。鉴于贫困人口的收入低，各种农技短训班可以免费向农民开放，向农民传授农业生产技术和其他劳动技能，不断增强他们的自我积累、自主发展的能力。
　　3、加强对贫困者的自主创业意识教育。贫困人口自主创业意识不高、能力不强，“等、靠、要”思想严重，这些都不利于农村反贫困效率的提高。因此，对贫困者要进行广泛的思想教育和宣传，增强他们的创业自信心，激发他们自主创业的意识。政府要推行积极创业政策，通过降低市场准入标准、规范市场、积极发展小额贷款、组织引导等措施鼓励、支持和帮助贫困人口自主创业，进一步提升贫困人口自我发展能力，从而促进我国农村反贫困效率的提高。
　　4、要增加对贫困地区的医疗、卫生的投资，改善医疗设施。贫困地区的医疗设施和卫生条件比较落后，缺医少药的情况尤为严重，因病致贫、因病返贫是贫困产生的一个非常重要的因素。2006年中央政府用于医疗卫生支出为167.4亿，只占当年GDP的0.42%，不仅大大低于高收入国家平均的7.9%，中等收入国家平均的1.9%，而且比低收入国家平均水平1.2%还要低。因此，中央政府要加大对贫困地区的医疗、卫生、保健的投资，改善医疗设施，提高农村、特别是西部农村基层卫生服务的能力，为提高贫困人口的素质提供物质条件。
　　（三）确立贫困者在反贫困中的主体地位
　　在反贫困中，政府作为反贫困的主导，并不能取代贫困者的主体地位。必须清醒地认识到，政府与贫困人口在反贫困治理中虽是救助与被救助关系，但政府各项反贫困政策必须通过贫困者的行为才能够产生作用，而且作用的大小与是否突出贫困者的主体地位有直接的关系。
　　因此，计划和项目的确定，要充分听取贫困户的意见和要求，在实施中要充分发挥贫困者的主动性、积极性、创造性，提高扶贫效果。
　　（四）实施开发和救助并重方针
　　我国现阶段贫困人口的构成，使单纯的开发式扶贫很难取得理想的反贫困效果。
　　一方面，在贫困人口中有相当一部分残疾人、孤寡的老年人和长期因病丧失劳动能力的人，这部分人已很难通过教育或培训使其自我发展能力提高，对于他们必须实施救助式扶贫。
　　另一方面，对于居住在自然环境特别恶劣地区的贫困户，应采取整体迁移的方式加以解决。
　　在继续实施开发式扶贫的同时，还要考虑到没有其它收入来源的人群以及因自然和经济等方面的原因，短期内家庭的收入和消费达不到最低生活标准的家庭的生活保障需要，建立一个有针对性地救助式扶贫体系。
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