论西部地区农村公共服务体系的构建

　　　[摘要]中国政府在十六届六中全会提出逐步实现基本公共服务均等化。然而，西部农村公共服务存在供给水平远远低于全国的平均水平、公共服务资金严重不足且缺乏制度保障等问题。考虑西部地区供给成本高、历史欠账多、农村市场体系不完善等客观因素，政府应加强公共财政的倾斜力度，同时改革西部地区公共服务供给的决策、投入、管理与监督机制，构建一个稳定的、可预期的、体现农民实际需求的公共服务体系，以实现基本公共服务均等化的目标。
　　[关键词]农村公共服务；西部；问题；建议
　　遵循基本公共服务均等化的原则，在考虑西部地区经济社会发展实际状况的前提下，加强公共财政的倾斜力度，同时改革西部地区公共服务供给的决策、投人、管理与监督机制，构建一个稳定的、可预期的、体现农民实际需求的公共服务体系是实现新农村建设，构建社会主义和谐社会的关键。
　　一、构建西部地区农村公共服务体系需明确的几个问题
　　(一)农村公共服务体系的内涵
　　所谓公共服务，法国公法学者莱昂·狄骥从公法的角度将其定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”，并将其作为现代公法制度的基础。借鉴狄骥公共服务的概念，结合公共产品的特性，笔者认为农村公共服务就是以农村居民和农业从业者为服务对象的一系列与实现和促进农村经济和社会的稳定和发展不可分割的，具有非竞争性和非排他性的，而必须由政府来加以规范和控制的产品。农村公共服务的具体内容有：农业生产服务类、农村基础设施类、农村社会事业服务。
　　农村公共服务体系即农村公共产品供给制度，其并非一个单一的制度，实际上是多种具有关联性的规则制度所构成的一个组合，包括公共产品供给的决策规则、资金筹措机制、生产和管理制度、使用(分配)制度、有效监督制度等。对公共产品的研究首先就是从制度的关联性进行的。根据服务内容，农村公共服务体系可归纳为三个系统，即直接为农业生产提供服务的农业生产服务体系，改善农村生产生活条件的农村基础设施服务体系和为农村居民提供教育、卫生等农村社会事业服务体系。
　　(二)基本公共服务均等化
　　所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。包括三个基本点：一是保障人类的基本生存权，为实现此目标，需政府及社会为每个人提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严和基本能力的需要，为此需政府及社会为每个人提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围和水平会逐步扩展和提高。根据我国现阶段经济社会发展水平，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务应是现阶段我国基本公共服务的主要内容。所谓基本公共服务均等化，是让全体社会成员享受水平大致相当的基本公共服务，从而保障每一个社会成员的基本生存权和发展权，保证社会公平公正。
　　我国政府在十六届六中全会提出逐步实现基本公共服务均等化。
　　二、西部地区农村公共服务的现状
　　近年来，农村税费改革政策的实施和中央财政对西部的大量转移支付，使西部农民的生活明显得以改善，收入也逐年增加，尤其是义务教育和卫生医疗方面，西部地区农民是受益最明显的。然而，抛开各种统计数据到西部地区农村实地考察，会发现“农村、农民、农业”变化其实不大，仍是问题重重。
　　(一)西部地区农村公共服务存在的问题
　　1　公共服务远远低于全国的平均水平。比如教育水平，“十一五”期间，国家教育的发展目标是：学前阶段的毛入学率为55％，初中达到98％，高中达到80％，高等教育毛入学率达到25％。而笔者所调查的贵州省黔南州一个市级中等发展水平的乡镇2007年的教育状况镇政府所在地有一所幼儿园，一般村级没有幼儿园；义务教育阶段毛入学率很高，达98％以上，但中学辍学率也很高，高中阶段入学率不到30％；而高等教育阶段，一个乡镇每年大概有8～9个学生能进大学。一些基层干部感受较深的是，上世纪七八十年代高中生很普遍，但现在要找一个高中生做村干部却很难了。
　　2　有限公共资源分配不均衡。无论是教育资源、卫生资源，还是基础设施，都存在资源分布的“马太效应”，越是城镇资源越丰富，越是偏远地区资源越匮乏。比如卫生资源，笔者调研的杨柳街镇镇级卫生院有10名医护人员，大多数是顶替的，进修后从业，但大多数无执业医师证书，医疗设备也很简陋。村级卫生室有1名卫生员，无执业医师证书，药品都不齐全，哪怕是小病，村民都不愿在村医疗点看病，宁可跑几十里路到镇上或县城看病，增加了农民的医疗成本。
　　3　政府职责不清晰，有些基本公共服务缺乏制度保障。当前农村公共服务方面的政府职责存在两个方面的不明确：一是政府的职能范围与市场、社会的作用范围划分不明确。由政府主导组建农业专业经济合作组织并强调种植哪种农产品的现象在西部很普遍。二是中央政府与地方政府在公共服务的规划、决策、执行及监督等方面的职责划分不明确。有些基本公共服务缺乏制度保障，拿公共就业来说，镇及村都设有专门的培训就业的教室，但培训经费、教材及师资等资源都很有限，无稳定来源，上级政府有一次相关拨款或来检查一次就培训一次，缺乏长期稳定的转移农村劳动力的规划。另外，笔者在调研都匀市杨柳街镇和福泉市城厢镇时发现，对于基层政府行政人员来说，整脏治乱、社会治安、农技推广、法律服务等农村公共服务的供给是应付上级政府的检查，未成为他们的固有职责，他们的中心工作仍是对其政绩有一票否决作用的计生工作、越级信访等工作。
　　4　基本公共服务总量投入不足，支农资金分散运作，效率低下。税改前，黔南州镇级税费收入中农业税收占整个税费总规模的比重约为25％左右；“三提五统”约占50％左右；其余为各种社会负担，包括教育集资、劳动积累工和义务工中的以资代劳款等。上述数据得出的结论是：从农村实际维持公共服务运行的资金需求和全部供给来看，大头不是来自农业“三税”，而是来自各种摊派和收费等税外收入。税改后，占大头的税外收入不存在了，且很多地方实行乡财县管，乡镇所能支配的资金只有上级政府按每人每年6000元拨付的运转经费，一个乡镇按50人计算，每年大概有30万。而这些经费的支出项目小车维护费、办公费、职工福利、村干部福利、公益性支出、学习培训费等。乡镇政府无力支撑农村所需公共服务。至于各部门所拨付的专项支农资金，由于分散于各部门(如农业办、林业、水利、畜牧、交通、扶贫办等)，运作效率低下。且有些项目资金需争取，还需配套资金，这也给乡镇政府带来资金负担。

 　　(二)西部地区农村公共服务供给的难点
　　1　西部地区农村公共服务的供给成本高。西部地区尤其像贵州这样的中西部地区，地广人稀，山高路远，供水、供电、交通、灌溉、通讯和疾病预防的成本很高，极不经济，如水利灌溉，城厢镇种植面积达18000亩，其中就有3000多亩是小块的山地，无法实行灌溉。另外服务对象不集中造成服务效率极低。
　　2　西部地区经济发展水平不高，公共服务的历史欠账较多，难以支撑农村公共服务体系的建立。在实施西部大开发、税费改革和新农村建设之前，西部农村公共服务水平极低，水利灌溉设施是大集体时修建的，大多数不能使用，医疗网点线断、人散，农村社会事业如教育、社会保障由乡镇靠税外收入勉强维持，且留下沉重债务。现阶段中央即使加大对西部的投入，对于百废待兴的农村公共服务也是极其有限的。
　　3　农村市场体系不完善。农村公共服务体系建设不仅要靠行政办法和财政支持，还要根据农村公共服务的特点，以及市场要求和变化采取高效的服务提供方法。由于西部地区市场机制和规则不完善，第三部门的力量比较弱小和发育不够成熟，农村居民的购买力弱，与市场的赢利要求相悖，许多公共服务有自然垄断的特点，与私人投资能力有一定距离，公共服务的城乡差距违背了公共服务的公平和普遍消费的原则，因此农村市场化程度低的现状加大了采用多种方式提供公共服务的难度。
　　三、构建西部地区农村公共服务体系的几点建议
　　(一)明晰农村公共服务供给职责
　　据财权、事权及公共产品的性质合理安排各级公共财政在支付农村公共产品中应当承担的比例和范围，以法律法规的形式予以明确。各级政府在农村公共服务供给中的职责主要考虑以下因素：外部性、受益范围、规模效益和社会公平。对于义务教育、医疗卫生等基本公共服务由于存在极大的外部性并影响社会公平，应该由中央和省级政府提供资金，基层政府尤其乡镇政府负责执行；对于受益范围小，投资成本不是很大的小型水利灌溉、农技推广等有关各地农业生产的公共服务则县级政府供给为主，中央及省级为辅，并考虑与社会及企业合作。
　　(二)加强农村公共服务供给决策机制建设
　　公共服务供给决策机制是公共服务体系构建的前提和基础，也是实现公共服务供给制度化的保证。当前，农村公共服务供给大都是由乡镇政府及村组织决策，农村居民处于相对弱势地位，缺乏对公共服务需求的表达和决策权。这种决策的“自上而下”性，加上基层政府追求自身效用最大化的目标，使农村公共服务难以体现农民的真正需求。因此，首先应建立一套畅通的农民表达自身公共需求偏好的机制，另外必须建立起体现辖区内部农业从业者内部需求的公共服务决策机制，按照民主集中制原则进行公共选择，决定农村公共服务的供给规模、供给结构、供给种类，并决定成本补偿的原则和标准。可充分发挥“村”作为权利主体和社区组织的作用，建立自下而上的需求表达机制和公共服务供给决策机制。首先，作为权利主体的“村”，村委会对全体村民负责，它的实际运作过程是代表村民意愿、根据村民大会的决议同政府博弈的过程。其次，作为社区组织的“村”，村民委员会是一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台，农民通过各种自治组织开展自治活动。村民自主决定应当如何生产以及生产怎样的乡村社区公共产品。
　　(三)建立农村公共财政体制
　　按照基本公共服务均等化的要求改革和完善公共财政制度。一是明确各级政府公共服务职责的同时，给予相应的财力支持，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向基本公共服务领域。二是整合支农资金，提高资金使用效益。要加强部门之间的协调配合，改变支农财政资金条块分割的局面，可考虑在县级组建一个农村公共服务综合部门，统一安排支农专项资金，发挥资金的整体效益，从而“集中财力办大事”。三是优化转移支付结构，促进城乡公共服务供给的均等化。中央财政新增财力中应用于加大一般性转移支付，帮助解决西部地区财力不足的问题。地方政府的财政部门也应完善转移支付制度，保证贫困地区取得最低人均财政收入和获得最低公共服务。要建立科学的转移支付测算体系，根据各地自然资源、地理环境、交通条件、人口状况、经济基础，按照公共服务最低标准核算每个地区所需财力，然后由上级政府通过转移支付补齐差额，保证西部地区获得最低标准的农村公共服务。
　　(四)建立管理和监督机制
　　建立农村公共服务供给绩效考核制度和政府问责制，对财政资金的使用要进行切实的绩效考核；对于达不到绩效考核标准，或者出现工作差错、工作失职者，要通过建立政府问责制，追究责任，给予应有的处罚。一是建立健全政府公共服务供给绩效评估机制。创新政绩评估标准，把政府的社会管理能力、公共服务能力、支持度、同级政府之间的竞争以及上级政府的满意度都列入政绩评估体系；实行以结果为导向的绩效管理，评估结果与预算挂钩。二是建立政府公共服务问责机制。为避免政府在农村公共服务产品供给中的“寻租”现象，保证农村公共服务产品供给的科学性、公正性、合理性，政府有责任保证农民拥有问责权。