略论我国农村社会救助制度的目标和原则

摘要：农村社会救助制度是整个农村社会保障制度的重要组成部分，在我国农村社会保障体系建设中应该具有重要的地位。在我国 “构建社会主义和谐社会”和“社会主义新农村建设”的新发展目标指导下，农村社会救助制度的发展有了新的机遇。根据我国农村当前的特点，应该注重建立比较完整的、制度协调的农村杜会救助体系，尤其是应该尽快建立以农村居民最低生活保障制度为基础农村社会救助体系。在现阶段建立我国农村社会救助制度应该遵从政府承担基本责任的原则、以人为本的原则以及低水平、广覆盖原则和分类分层实施等原则。 
关键词:农村；社会救助;原则 
党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会是新时期党执政的重要目标。作为构建社会主义和谐社会的关键环节，社会救助体系建设对于切实保障困难群众的基本生活，维护和实现社会公平，推动全体人民共享改革开放和经济社会发展成果具有积极的作用。党的十六届六中全会又通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将完善社会保障制度作为社会制度建设的重要方面，进一步明确要逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。其中，覆盖城乡居民是这次《决定》适应构建社会主义和谐社会的要求，对社会保障体系建设提出的新的发展目标。把社会保障范围逐步扩大到城乡居民，是广大人民群众共享经济社会发展成果的重要途径。 
一、建立农村社会救助制度的目标 
（一）我国在农村社会救助制度建设方面已取得的成就 
搞好社会救助体系建设是构建和谐社会的基础工程。近年来，我国政府在社会救助体系的基本制度建设方面已作出很大的努力，已取得显着成效。其主要表现在：  国家财政投入的力度不断加大，2006年国家财政用于社会保障的支出已经到达了4000多亿，相当于国家财政的12％强。 
2、在制度建设上，2006－2007年是农村居民社会保障与福利制度建设进展加快：一是农村五保户实现了由以前的农民供养变成由国家财政供养；二是农村合作医疗制度，国家“十一五”规划承诺的是到2010年农村合作医疗覆盖率达到80％以上，而2006年就达到50％以上，总理在政府工作报告中承诺今年就要达到80％以上。三是农村最低生活保障制度的探索在各地方的纷纷展开。******总理又在政府工作报告中明确承诺2007年要在农村地区全面建立起农村最低生活保障制度，以免除了农村居民的生存危机和生存恐惧。 
与此同时，城市社会保障改革与制度建设的步伐也在进一步加快：一是在东北三省试点的基础上，国务院于2006年发布并实施了新的政策文件规定，城镇职工基本养老保险社会统筹和个人账户由过去的混合结构转化为板块结构，其中个人账户的缴费率全国统一为8％，它由个人负担并全部计入个人账户，对个人账户的基金要实行审计管理，同时还将试点地区扩展到10多个省市；二是在医疗保障方面，中央正在研究城市居民基本医疗保险方案，总理也在今年的政府工作报告中明确2007年开始试验；三是在社会救助制度方面，城市低保制度在改进中得到了巩固，住房救助、教育救助、医疗救助、慈善事业等均有了明显的进展，等等。 
3、其他社会保障制度建设也在同步加快。一个显着的标志就是国民教育福利，2006年通过并于2007年实施的《义务教育法》明确规范了未成年人的受教育权，并明确规定了义务教育实行免除学费杂费的福利性；二是住房福利制度建设不仅已经引起全国上下的高度重视，而且值得期许的公共房屋政策将在不久后形成，解除城乡居民住房困难的保障性制度安排将得到强化并走向制度化。 
　4、社会保障的法制建设的步伐明显加快。除了近几年国务院颁布的《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等法规以外，事关社会保障制度建设的两部基本法律《社会保险法》、《社会救助法》都纳入了全国人大的立法规划并取得了实质性的进展。 
（二）农村社会救助制度的建设目标 
社会保障是国家最重要的经济社会制度之一，而农村社会救助制度是社会保障制度的重要组成部分，是社会稳定与国家长治久安的重要保证。在众多的化解矛盾与调整利益的机制中，农村社会救助是协调当前社会经济发展、缓解社会矛盾的最直接最有效的手段，更是构建和谐社会的最基本制度。无论是在追求和谐社会过程中和未来的和谐社会中，农村社会救助无疑都是实现和谐的基础性的平衡稳定机制。大力推进农村社会保障体系的建设，对于促进城乡协调发展，维护农民权益，保持社会稳定，促进农村和谐社会的形成，都具有重要意义。 
基于我们已取得的成就和建设农村社会救助制度的重要意义，因此，我国农村社会救助制度建设的目标应是：建立以覆盖到全体农民的最低生活保障制度为基础，以农村合作医疗、教育资助等制度相配套，政府救助与社会救助相结合，经常性救助与临时性救助相结合的农村社会救助体系。即在救助对象上，全面覆盖需要救助的困难群体;在救助内容上，基本满足救助对象在衣、食、住、医、教等方面的实际需要;在救助制度上，使每一项救助工作都建立相应的并具有包容性的救助制度;在救助政策上，基本做到衔接顺畅、协调一致、和谐配合;在救助资源上，能够使救助资源得到充分开发和合理配置;在救助方式上，要在现金和实物救助基础上，逐步开展服务(如心理咨询)方面的救助;在救助工作开展上，要实现单项突进与整体联动同步推进;在救助手段上，要逐步实现信息化、网络化，使救助工作在信息高速公路上运行;在救助人员上，要逐步进行社会救助、社会工作知识、理论与技术培训，实现专业化;在救助效果上，使有限的救助资源发挥出最大的效益;在总的救助模式上，要体现出现代理念、现代意识、现代风格、现代气派以及现代层次与水平。为困难群众的基本生活构筑了一道安全屏障，有力地促进了和谐社会的建设。 
二、农村社会救助制度的原则 
农村社会救助制度作为整个农村社会保障制度的重要组成部分,在我国农村社会保障体系建设中应该具有重要的地位。但是当前农村社会保障制度在构建农村和谐社会方面还存在一些缺陷与问题 ，诸如认识存在的偏差，一是土地保障论，即：农民有土地，因而国家无须对其实行社会保障，二是脱离实际的条件论，认为政府承担的城镇居民社会保障负担已异常沉重，对农村居民的社会保障无力承受，认为开展农村社会保障制度的建设条件不成熟、不具备；同时还存在农村社会保障缺乏制度化，政策缺乏稳定性与连贯性以及农村社会保障资金缺乏，来源单一等等问题。因此，在推进农村社会救助体系建设过程中，应坚持以下基本原则： 
（一）以人为本的原则，社会保障体系的建设首先应该关注最需要帮助的人群。很明显，农村中的贫困户应该属于最需要政府关注的人群。农村中的这些最贫困的人口目前已经基本上没有其他的资源可以帮助他们摆脱贫困，只有靠政府的救助。并且，农村扶贫开发计划、农村社会保险等项目对这部分人都不起作用，而只能采用社会救助的方式去帮助他们。如果政府不去建立农村社会救助体系，他们将长期处于极端困难之中。如果政府不去救助农村中最贫困的人群，事实上意味着政府没有履行其基本的道义和法律责任，会削弱政府在基层的执政基础。从这个角度看，建立必要的农村低保制度具有重要的政治和社会意义。此外，从建立和完善农村社会保障体系的角度看，建立农村社会救助制度也是相当关键的一个环节。如果社会保障制度的体系不完整，就如一张有很多漏洞的网一样，不仅难以发挥其社会效益，而且还可能导致新的社会矛盾。 
（二）政府主导、社会参与的原则。政府在农村社会救助中起主导作用，首先，这是由政府的职责所决定的。政府作为社会的管理者，其社会职能要求必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。随着社会的发展，政府的角色由“守夜人”向“福利国家”转变，政府除了维护社会秩序和国家安全之外，还要实现一个福利目标，即通过对国民收入的再分配，最终使公民的基本需求得到满足。从这一角度而言，政府对社会救助承担责任是其职责的应有之义。其次，这是由中国的国情决定。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，现实中存在着庞大的需要救助的群体，而民间又不具备筹集满足此项需求的财源能力，从这个角度看，政府应当是社会救助的主要责任人。 
从另外一个角度看，中国现实存在着庞大的需要救助的群体，社会救助需求巨大，政府财力有限，不可能包揽所有的救助资金。基于此，在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但仅靠政府这一单一主体织就社会救助的安全网是绝对不够的，也是不现实的。更重要的是我国有扶危助困的优良传统，由于受儒家传统思想的影响，人民坚守“不独亲其亲，不独子其子，使鳃寡孤独废疾者皆有所养”的纯朴观念，乐善好施，民间力量在社会救助中一直发挥着重要作用，我们有义务将这种优良传统承续下去，并使之广为流传。因此，在强调政府在社会救助中的主导地位的同时，应该充分调动民间救助的积极性，动员民间财力投入社会救助。同时，在社会主义市场经济条件下，一部分社会成员在市场竞争中处于优势地位，获得了较高的收益，他们也有经济余力参与救助活动。事实上，无论是 收入多经济富裕的人还是收入少经济生活并不富裕的人，都有社会救助者，甚至靠捡破烂为生的困难人群中也有收养孤儿、救助老人的“善心人”。 

（三）实行“低水平”、“广覆盖”的原则 
首先，农村社会救助水准实行"低水平"的原则。这是由我国现阶段生产力发展水平和国力所决定，是建立行之有效的新型的农村社会救助制度的可能性所决定。这里有必要分清“低水平”与“超低水平”的界限。传统农村社会救助的“超低水平”是严重脱离当地现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际，是一种滞后型的做法，它不能起到保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。而新型农村社会救助的“低水平”不仅符合现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际，而且与时俱进，不断适时地调整救助水准，真正起到保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。 
同时鉴于我国农村的实际情况，现阶段的农村社会救助制度的受益者应该是有本人无法克服的困难。即使是低保制度，其救助对象的重点也应是因大病重残获各种天灾****等非本人能够克服的原因而陷人困境的农村居民。设立这一原则主要目的是要使低保制度真正救助到最需要救助的人，防止发生社会救助“养懒人”，或对社会救助的不当依赖情况，同时也可以提高农村社会救助体系(尤其是低保制度)的可操作性。 
其次，实行社会救助的 "广覆盖"原则。这是由以下两个因素决定的，一是社会救助的基本原理要求，另一个因素是社会的公平性和我国建立城乡统一的市场经济体制和构筑统一的劳动力市场的客观要求。广覆盖的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平，稳定社会秩序。从社会的公平性看，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖农村全体劳动者。社会救助是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保障制度，是一种国家法定救助制度。作为法定救助制度，应该是面向社会全体成员的，所有在农村范围内的社会成员一旦陷入困难境地就应无一例外地得到社会救助。 
“低水平”、“广覆盖”的原则，就是“起点公平”。我国的社会救助只能实行起点公平，而不能是结果公平。所谓起点公平就是社会应保证满足每个成员的最低生活需要，不允许一个人生活在饥饿线下， 否则，社会主义就失去了光彩。。实行这一原则，将使农村社会救助制度真正成为一个面向所有农村居民的基本“安全网”，将具有比过去单纯的“农村五保”制度更为普遍的社会意义。 
（四）公正、公平、公开的原则。 
公正它要求社会救助所设立的条件是惠及每一个生活陷于困难，难以维持基本生活的人群。它还要求社会救助所设立的程序适用于每一个需要救助的人。公正要求在确定被救助者资格时要按照统一的救助标准来施救，要不偏不倚。公平是指合情合理.它要求在适用法律上要一律平等，社会救助的对象应是符合条件的所有社会成员。在实体法上国家设立的救助标准要平等地对待每一个符合救助需要救助的人；在程序法上国家规定的救助程序要平等地适用于每一个申请救助的人。公开是确保公民的了解权、知情权。它要求社会救助的法律、法规、政策要向社会公开，要让社会成员知晓。它不仅要求社会救助的事项、依据条件、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书示范文本等公示而且社会救助的实施过程和结果也应当公开.接受社会监督。 
(五)实行分类、分层救助原则  农村社会救助要针对贫困的不同程度，实施分类救助。（1）对暂时或偶尔贫困的家庭要提供保护性救助，避免这部分人群因暂时或偶尔困境而陷于长期贫困；（2）为低收入家庭提供生产扶持性救助，这类家庭虽然能够勉强维持其生存和生话需要.但因为缺乏经济实力和担心经济损失而无法或不愿意进行增加收入的生产投资.因而常年处于贫困的边缘。对于这类家庭.如果能够及时的给予生产扶持救助.则可以帮助他们提高收入水平、积累家庭资产、改善生话质量和增强抗击风险的能力。（3）为常年贫困的家庭提供生话救助，这类家庭往往没有生产自救的能力.因而很难在短期内依靠自己的能力走出困境:如果不给予救助.他们的基木生话将很难维持。因此.对这类家庭的救助是政府和社会关注人民生话的具体体现.而对他们的救助的主要是维持基本生话。 
2、农村社会救助制度建设实施分层的策略。我国尚处于社会主义初级阶段，各项社会保障制度还不健全。因此在农村社会救助制度建设方面，应以以现有的农村低保制度为基础，进一步建立和完善医疗救助、教育救助、就业援助等等救助工作，使之可以覆盖到所有的困难人群。进一步规范分类施保的方法和程序。建立分类分层次的救助机制，使不同的人群、不同的家庭、不同的支出需求以及不同的区域救助对象能够享受到不同类别的综合性的社会救助。 
基金项目：本文为河南省软科学基金项目“贫困地区农村社会救助体系创新研究”（0613033000）的成果之一。 
作者简介：崔秀荣（1965-），女，河南罗山人，信阳师范学院副教授。主要从事社会保障问题研究。 
参考文献： 
[1]关信平：论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择，华东师范大学学报（哲社版），2006年第6期 
苏东海：论贫困地区农村社会保障制度的建构，人口学刊，2005年第1期； 
杨团、张时飞：当前中国农村五保供养制度的困境与出路，江苏社会科学，2004年第3期； 
陈成义、许一波：从构建和谐社会看建立新型农村社会救助体系，湖南师范大学社会科学学报，2006年第1期； 
解直凤：论政府在社会救助中的责任限度，山东科技大学学报，2006年第1期。