取消农业税条件下农村公共产品供给研究

  内容摘要：从机遇与挑战两个方面分析取消农业税对农村公共产品供给地影响，提出科学界定农村公共产品，明确农村公共产品供给主体的职责；增加中央和地方政府对农村公共产品的投入；建立农民公共产品需求表达机制，增强村级供给公共产品的能力；建立农村公共产品多元化的筹资体系等途径与方法，增加农村公共产品数量。

　　关键词：取消农业税，农村公共产品供给，工业反哺农业

　　
　　2005年，中央政府提出在全国逐步取消农业税，这是党和政府解决“三农问题”又一重大举措，必将给农村带来革命性地变革，这不仅有助于增加农村公共产品供给，形成与取消农业税相适应的农村公共产品供给机制，而且有助于减轻农民负担，增加农民收入，实现城乡统筹，建设和谐社会，实现党的十六大提出的“全面建设小康社会”的战略目标。但是，应该看到，有些地方政府财力有限，县域经济不发达，中央政府不可能把农村公共产品供给包揽下来，取消农业税使本来就不宽裕的地方政府用于农村公共产品的资金更是捉襟见肘。以下笔者就取消农业税条件下农村公共产品供给问题进行探讨。

　　一、取消农业税给农村公共产品供给带来的机遇

　　长期以来，我国实行农业支持工业、农村支持城市的政策，农业不仅向工业建设和城市发展提供了大量的劳动积累和资本积累，而且还通过“统购统销”政策，加大城市与农村、工业与农业的“剪刀差”，使资源配置向城市、工业倾斜，为城市发展、工业壮大做出了巨大的贡献。从新中国诞生到20世纪90年代末，我国农村为国家工业化和城市化发展提供资金积累达2万多亿元，大约相当于同期我国社会资本存量的2/3，使我国在较短的时间内建立起比较完整的工业体系。

　　经过50多年的社会主义经济建设，我国综合国力不断增强，工业生产的飞速发展，有力地推动了第三产业的发展，非农产业成为我国国民经济建设的主导力量。2004年，我国财政收入达到26396.47亿元；非农产业税从1985年的79.43%增加到2004年99.1%。在我国，以农产品为原料的初级产品出口在总出口额中所占比重，已经由1980年的26.7%下降到2003年的5.4%，下降了21.3个百分点，出口贸易对农业的依赖程度大大降低。1978年，我国城镇人口占总人口的比重仅为17.92%，2003年，我国城镇人口占总人口的比重上升到40.53%，25年增加了22.6个百分点；非农产业就业人口从1978年的29.5%提高到2003年的50.9%，25年增加了21.4个百分点。这些充分说明，我国国民经济的主导产业已经由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来源于非农产业，农业不再为工业发展提供积累，而成为接受“补助”的部门，即我国已经进入到工业支持农业生产发展，推动农村社会进步，增加农民收入的“工业反哺农业”阶段。

　　在这样的形势下，我国政府在经过了几年农村税费改革试点及其推广的基础上，2005年做出了在全国取消农业税的重大决策。这一政策的出台，实现了自唐代以来农民梦想的“均田地、轻税赋”。意味着我国从此结束了由农业向工业提供资本积累的旧的发展道路，开创工业反哺农业、城市支持农村的新纪元。在取消农业税之后，工业反哺农业，城市支持农村，到底应该支持什么？笔者认为，在取消农业税之后，增加农村公共产品供给是唯一的选择。其原因是：
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　　首先，是我国政府职能转变的需要。党的十一届三中全会以来，伴随着经济体制改革的不断深化，政府直接组织生产的职能逐渐被企业所替代，企业成为自主经营、自负盈亏、自我积累和自我发展的经济实体，企业的市场意识日益增强，市场机制在资源配置上发挥着基础性的调节作用。所以，由生产型政府转变为服务型政府，是社会主义市场经济体制的必然要求。

　　现代政府理论认为，政府的核心职能是公共服务。公共服务是现代市场经济对政府职能的本质规定，也是我国经济转轨进程对政府职能转变的基本要求。******同志在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上指出，所谓公共服务，就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。所以，在取消农业税之后，在“工业反哺农业，城市支持农村”的过程中，应该强化政府为农村、农业和农民供给公共产品和服务的职能，建立和完善公共财政体制，优化财政支农结构，逐步提高农村社会性公共支出在公共财政支出中的比重，增加农村公共产品数量，促进农村社会事业的发展。

　　其次，WTO框架下国内支持农业生产的必然选择。WTO农业协议规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”政策，属于该类政策的补贴被认为是绿色补贴，可免除削减义务。其中包括了由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务。一是农业科学研究，如环境项目研究和特定农产品研究；二是病虫害控制，包括一般性控制和针对具体产品的控制，例如，自然灾害的预报服务、检疫和抗灾行动等；三是农业科技人员和生产操作培训，包括建设培训教育设施；四是技术推广和咨询服务，如向生产者和加工者提供生产技术、传播信息和研究成果等；五是检验服务，包括一般性检验和出于卫生、安全、分类或标准的目的而对特定农产品进行的检验；六是市场促销服务，如提供市场信息和营销咨询及承担促销策划等，但这类支持不能导致本国产品对他国(地区)产品进行低价竞争；七是农业基础设施建设，如电网、道路、市场、港口、供水、防洪、排水及环保项目的建设等，但这类支持措施的资金支出只能用于基础设施工程项目的建设，不得用于对农业生产者提供直接的现金补贴。

　　我国作为WTO成员国之一，应该自觉履行WTO农业协议中国内支农政策。按照“绿箱”政策，在取消农业税条件下，政府应利用公共基金或财政开支提供一般性农业生产服务，增加农村公共产品供给，为农业生产创造良好的条件。所以，取消农业税为我国农村公共产品供给带来了千载难逢的契机。

　　二、取消农业税对农村公共产品供给带来的挑战

　　机遇与挑战并存，机遇与威胁共生。取消农业税给农村公共产品供给带来机遇的同时，又给农村公共产品供给带来了冲击。

　　改革开以来，家庭联产承包责任制的普遍推行导致了人民公社的最终瓦解。我国从1982起开始撤销人民公社，建立乡(镇)和村民委员会，并相应建立了乡(镇)财政，农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的变革，并进而要求对农村公共产品供给体制做出相应的调整。一方面，由于家庭经营制度变迁发生在我国社会出现重大转折的历史时期，既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是自上而下有组织、有计划的实施，这就决定了制度本身的不完善性和发展变迁的长期性。家庭经营自下而上的制度变迁并不能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品供给提供有效的制度安排，致使农村缺乏有效的公共产品供给机制。另一方面，我国农村实行家庭联产承包责任制以后，农民已不再纯粹是集体经济组织内的生产者，而是相对独立的农业生产者，家庭成为农村生产经营的主要形式。这种分散的组织形式，决定了农民生产经营活动对农村公共产品的强烈依赖。尤其农业是自然风险和市场风险相互交织的弱势产业，农民是一群难以抵御各种风险的弱势群体，农村、农业和农民迫切需要充足的公共产品。

　　为了缓和农村公共产品供求矛盾，解决农村公共产品供给不足问题，我国政府在投资不足的情况下，不得不授予乡镇政府，通过收费来弥补农村公共产品供给资金的缺口。

　　按照政府有关政策，乡(镇)政府可以就教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设五项公共事业所需费用在全乡(镇)“统筹”，以解决农村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等费用支出；村委会可以向农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。其中，公积金主要用于修建农田水利设施、购置农用固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、困难户的补助以及其他集体福利支出等；管理费用于村委会干部的工资和管理支出。

　　然而，农村实行“三提留”、“五统筹”政策存在许多问题：一是加重了农民的负担。基础教育、计划生育是基本国策，是为了全国人民的共同利益，是纯公共产品；又如民兵训练属于国防事业的组成部分，属于纯公共产品，是中央政府之事，中央财政之务，然而却下放给乡镇。乡镇政府在财力有限的情况下，向农民伸手，使农民负担加重。从1993年到1999年，全国“三提留、五统筹”费用由380亿元增至729.7亿元，年均增长13.9%，每个农村劳动力承担的义务工和积累工由1994年人均16.4个上升到1999年人均18.0个；二是导致农村乱集资、乱摊派、乱收费现象泛滥。由于制度外筹资方式不规范，为任意开征新的收费项目提供了可能。有的地方收费项目少则有十几种，多则百余项，还有一些地方非法运用司法手段收费，强迫农民借款、贷款缴纳税费、集资费，向农民转嫁债务；三是制度外筹资实行的是“自上而下”的决策机制，缺乏缴费者的制约，导致农村公共产品供给效率低下，资源浪费严重。

　　为了规范农村税费制度，理顺国家、集体、农民三者之间的分配关系，取缔农村乱收费现象，从根本上减轻农民负担，保护农民利益，保护和发展农村生产力，巩固农村基层政权，促进农村经济发展和社会稳定，我国政府自2000年开始，先后在安徽、江苏等省市进行农村税费改革试点，并在此基础上按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则，逐步在全国展开。

　　2004年，我国财政收入达到26396.47亿元，非农产业税占国家财政收入的比重高达99.1%。为此，2005年我国政府做出了在全国取消农业税的重大决策。这一政策的出台，彻底减轻了农民的负担，为农民创设一个公平合理的竞争环境，极大地调动了农民从事农业生产的积极性，有助于构建和谐社会，建设社会主义新农村。但是，伴随着取消农业税政策的实施，农村乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。由于财力所限，中央政府在短期内不可能承担农村公共产品供给的全部投入。所以，取消农业税将使农村公共产品供给面临严峻的挑战。

　　三、抓住机遇，迎接挑战

　　(一)科学界定农村公共产品的内涵，明确农村公共产品供给主体的职责

　　目前，学术界对农村公共产品解释观点各异。博采众长，笔者认为，农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，用于满足社会公共需要的产品，主要包括农村纯公共产品(也可以称为全国性的公共产品)和准公共产品(也可以称为地区性的公共产品)。

　　农村纯公共产品是指在消费过程中体现了完全非竞争性和非排他性的产品。根据公共经济学理论，政府的主要职责是向全体社会成员提供纯公共产品。就农村而言，政府提供的公共产品主要有：农村基层政府行政服务，农业发展战略研究，农村环境保护，农业发展综合规划及信息系统，农业基础科学研究，大江大河治理等，义务教育、民兵训练、计划生育政策等等。

　　对于农村准公共产品，由于受益范围涉及某个地区，可以由该地区政府、村民自治组织或村民提供，主要包括：本区域内农业基础性及社会效益较显着的项目的投资与管理，地区性的农业病虫害防治、农村水利灌溉系统、农田改造、农村高中教育和职业教育、农村医疗、农村道路建设、乡村电网建设、农技推广、农业机械推广、节水农业、农村文化场馆建设等等。

　　对于跨地区的农村公共产品可由中央政府和地方政府共同承担的方式组织实施，主要包括：一些跨地区的公共项目和工程，如跨经济协作区的水利投资、大江大河大湖的治理以及病虫害防治等。

　　(二)加大政府对农村公共产品投入力度，增加农村纯公共产品数量

　　向农村提供纯公共产品，是政府责无旁贷的责任和历史使命，加大对农村的财政投入，支持农村基础设施和社会公共事业建设，是增加农村公共产品数量的根本途径。

　　第一，政府应继续加大国民收入再分配向农村倾斜力度。2000-2003年，国家财政支农支出由1231.54亿元增加到1754.15亿元，表明国家财政支农支出有了较大幅度的增长。然而，国家财政支农支出仍然低于财政收入的增长。因此，加大国家财政对农业的投入力度，提高政府财政支农支出的增长幅度，从而确保农村公共产品供给资金总量的稳定增长。

　　第二，优化支农结构。在政府财政支农支出总量大幅度增长的前提下，按照社会主义市场经济的要求，遵循WTO规则，根据农村公共产品需求轻重缓急程度，整合财政支农资金，调整和优化财政支农结构，提高财政支农资金的使用效率。政府应加大对农村基础设施的投入，为农业生产和农民生活创造良好的环境；支持农田水利基本建设，加快现有大中型灌区水利设施的修复和完善；支持发展节水农业，努力扩大农田有效灌溉面积；支持农村生态环境保护建设；支持农业科学技术推广；支持农村教育，普及九年制义务教育；大力推行新型农村合作医疗制度，建立与完善农村公共卫生体系。

　　第三，建立规范的转移支付制度。取消农业税之后，乡镇政府的财政收入势必减少。为了确保基层组织的正常运转和农村公共事业的发展，建立与完善规范的转移支付制度尤为重要。建立规范的转移支付制度，即包括中央对地方的转移支付，也包括地方上级政府对下级政府的转移支付。因此，各级政府应根据不同地区人口、经济、政治、社会文化和自然条件等因素，确定不同的财政转移支付标准，避免财政转移支付中的平均主义，重点向西部农村贫困地区倾斜，真正实现转移支付的目的。

　　(三)搞活地区经济，增加乡镇政府对农村公共产品的投入
 
　　农村公共产品作为满足地区公共需要的产品，乡镇政府向农村提供公共产品是理所当然的事情。千方百计地发展乡(镇)经济，是增加乡镇财政收入，进而增加乡镇政府对农村公共产品投入的关键。

　　一是大力发展乡镇企业，增加乡镇政府财政收入。伴随着农业税的取消，乡镇政府财政收入锐减。为了弥补乡镇政府财政收入，增强乡镇政府供给农村公共产品的能力，乡镇政府应积极推行非农产业发展战略。大力发展乡镇企业是实施非农产业发展战略的重要途径。在原有乡镇企业发展的基础上，我们应大力引进外资，加大招商引资工作力度，促进乡镇工业发展，增加乡镇政府财政收入，增强乡镇向农村供给公共产品的能力。

　　二是积极推进农业产业化。发挥区位优势，因地制宜发展农业，形成有地区特色的种植业、养殖业等产业，把一些乡镇建成规模大、效益高的特色基地，如土特产品生产基地、药材种植基地、果业种植基地、奶牛养殖基地、水产养殖基地等，促进农业市场化、产业化、规模化和社会化，进而带动农产品加工工业的发展，实现农民增收，集体增收，乡镇财政增收。

　　三是加快小城镇化建设的步伐。世界各国的大中城市是从最初的小城镇逐步发展起来的，小城镇是大中城市的“母体”。小城镇在空间布局和配套设施方面要求比较低，能普遍适应我国尤其是山区和丘陵地带的地理环境，就地利用分散的、不便外运的自然资源和农、林、牧、鱼产品，发展非农产业；而且小城镇人口转移成本较低，生活质量却远远高于农村，便于初离农村的劳动者居住和从事非农产业。通过小城镇建设，吸收农村剩余劳动力到城镇发展二三产业，增加乡镇财政收入。

　　(四)建立农民公共产品需求表达机制，增强村级供给公共产品的能力

　　长期以来，由于行政体制改革滞后，农村公共产品供给起决定作用的不是农村居民，而是来自农村外部“自上而下”的行政指令。在农村公共产品供给决策上，农民几乎没有发言权，农民对公共产品的需求意愿不能得到充分表达，致使农村公共产品供给过剩与供给不足现象并存。因此，建立农民公共产品需求表达机制，是增强村级供给公共产品能力的重要举措。

　　首先，建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制。为了彻底改变农村公共产品“自上而下”的供给决策体制，应打破农村公共产品由行政机构主宰把持的局面，建立能充分显示农民需求偏好的“自下而上”的农村公共产品供给决策机制，使多数村民的需求意愿能够充分表达，满足农村居民对公共产品的需求，最大限度地发挥农村公共产品的功能与作用。

　　其次，积极推进农村基层民主制度建设。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，把村民委员会建设成为一个真正的村民自治组织，使村民委员会真正对村民负责，反映村民呼声，维护村民利益。通过召开村民大会，由全体村民或村民代表对本地区的基础设施和公共事业建设进行投票表决，使每一个村民自由的行使自己的权力，充分发表自己的意见，使多数人的需求意愿得以体现，从而确保农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，增加农村公共产品有效供给。

　　(五)进行制度创新，建立农村公共产品多元化的筹资体系

　　为农村供给公共产品，政府有着不可推卸的责任。但是，政府不是唯一的供给主体。我们必须在明晰产权的条件下，积极引进民间资本，动员全社会的力量，向农村提供公共产品，这既可以减轻中央财政供给公共产品的压力，又能满足农民对公共产品的需求。正如萨缪尔森所说，一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。因此，对于农村纯公共产品应该由政府提供，而对于农村准公共产品可以通过政府和私人混合提供，也可以由民间组织提供或私人供给。

　　农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和私人混合提供。地区性的农业病虫害防治、小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村道路建设等，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”的原则，由私人供给。

　　小范围受益的公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如，农田灌溉，病虫害防治，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖的供产销联合体，农产品的加工和流通等，由于其外溢范围较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品，政府提供显然是不合理的，而对农民个人来说，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立农业合作组织，通过合作组织将外部收益内在化，提高供给效率。