《环境保护法》的修改应加强农村环境保护

   内容摘要：农村环境法律制度的缺失主要表现为农业自然资源利用和保护、生态保护缺乏统一规范，农村污染防治立法缺位或规定不完善，农民的环境权益无法得到有效保障。《环境保护法》的修改应加强农村环境保护，并据此统领环境单行法的制度设计。

　　关键词：《环境保护法》，自然资源和生态保护，农村污染防治，农民环境权益保障

　
　　近年来，我国农村环境问题越来越突出，已经严重威胁到农民的生命健康财产安全，如果不能得到有效控制，势必影响社会主义新农村建设的全局，影响整个社会的和谐稳定。1989年颁布的《环境保护法》侧重于工业污染控制和城市环境保护，在农村环境保护方面很薄弱。值此《环境保护法》的修改被广泛关注之际，笔者主张加强农村环境保护。

　　一、加强农业自然资源利用和保护、生态保护

　　农村作为农业人口的居住场所，在地域上直接处于农业环境当中。农业环境是农业自然资源的总体，也集中了所有生态脆弱区。农村环境的这一地域特点反映在法律上，就是在农村环境法制建设中，与合理开发利用农业自然资源和保护生态环境有关的内容应该占据重要地位。

　　我国不存在统一的自然保护法，现行《环境保护法》作为我国环境保护的基本法，对环境保护的重要问题作了综合规定，既包括保护自然资源的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务，也包括防治环境污染的基本要求和相应的义务。但从它的内容结构来看，明显受立法当时国家环境保护政策侧重于工业污染防治和城市环境保护的影响，有关自然资源利用和保护、生态保护方面的内容所占比例较小。有学者作过初步统计，《环境保护法》整部法律总共有47条，其中涉及对污染防治、自然资源利用和保护、生态保护三部分内容进行共同调整的有15条，调整污染防治的内容有24条，有关自然资源利用保护以及生态保护的内容总共只有8条，仅占17%。由于《环境保护法》未能对自然资源利用和保护、生态保护作统一而系统的规定，加之它与其他单项立法一样，都是由全国人大常委会制定，在效力上与后者等同，所以尽管我国的单项资源立法不少，但缺乏规则，零乱分散，而且由于对农业环境的整体性特征把握不够，部门立法往往又造成各单项法的调整范围过宽或过窄，出现相互之间内容上的不协调。这种状况对农业自然资源和生态保护形成了很大障碍，是导致目前我国农村生态环境持续恶化的重要原因之一。

　　为此，笔者认为，有必要对现行的《环境保护法》进行修改，并由全国人民代表大会通过，使其成为真正意义上的环境资源保护基本法，对农业自然资源和生态保护发挥统领作用。具体说来，至少要做到以下两点:首先，将农业自然资源和生态保护纳入国民经济和社会发展规划。在农村，环境与经济的结合更为迫切，因为退化生态系统、生态区域的整治、恢复、重建都必须结合农村经济活动进行。因此，加强农村生态保护，关键的一点就是要运用生态学原理更好地指导农业生产和发展农村经济，制定和实施区域生态经济发展规划。对此，《环境保护法》应该予以确认。其次，在内容结构上予以调整完善，增加有关自然资源利用和保护、生态保护方面的内容。设立自然资源规划制度、资源许可制度、自然保护区与生物多样性保护制度、资源破坏事故的报告与应急制度、受益者及使用者付费制度等，并增加节约自然资源、生态保险方面的内容。

　　二、加强农村环境污染防治

　　除了自然环境遭到破坏之外，农村还面临着环境污染问题。虽然早在上个世纪80年代初乡镇工业兴起时我国就已经意识到了乡镇企业污染农村环境问题，但我国已基本形成的单行污染防治法体系却偏重于城市环境污染的治理，未将保护农村环境落到实处。一方面，许多污染严重、亟待治理的领域，比如农村养殖业污染、农用塑料薄膜污染、农业污水污染等，立法缺位，无法可依；另一方面，法律上虽涉及农村污染的治理，但规定不完善，缺乏必要的实施支持系统。比如，现行《水污染防治法》对农田灌溉、农药和化肥的使用作了规定，但内容简单，缺乏具体的执行措施或制度，无可操作性。该法还规定了水污染物总量控制制度，这项制度应该是防治农村水污染，特别是预防城市水污染向农村转嫁的有效措施，但它只是授权省级以上的政府可以实施总量控制，至于是否必须实施以及省级以下政府能否实施都没有规定。类似的情形还可见于现行《固体废物污染环境防治法》。该法规定了固体废物在省一级的不同地区之间转移，需要履行知情同意程序，但却没有涉及固体废物从城市向农村的转移问题。这是长期以来大量城市污染向农村转移，导致城乡环境利益失衡的重要的制度原因。

　　单行污染防治法对农村环境污染问题的漠视看似单行环境法律本身的缺陷，实际上却是我国环境立法相关原则的缺失。要改变农村环境污染不断加重的趋势，切实有效地解决农村环境污染问题，就应该修改《环境保护法》，确立可持续发展原则。可持续发展原则的一个重要内容是代内公平，所谓代内公平包含了农民在享受清洁、良好的环境方面享有与城市居民平等的权利。对于农村养殖业污染、农用塑料薄膜污染、农业污水污染等污染严重的领域应尽快立法，做到有法可依。对触及农村环境污染防治，但内容过于简单、笼统的规定进行修改完善，细化相关内容，明确相应的法律责任。对于城市污染向农村的转移，应消除产生这种现象的制度性因素：将水污染物总量控制制度、固体废物转移事前知情同意程序等相关制度扩及农村地区。当然，由于农村环保工作长期受忽视，环境管理机构不健全，环保经费投入不足，很多制度实施起来有困难，这就需要加强政府方面的责任，应在《环境保护法》中明确规定，国务院有关部门和地方各级人民政府，必须将农村环境污染防治纳入工作计划，从监督机构、人员、经费和宣传教育多个层面确保相关立法顺利实施。

　　三、加强农民环境权益保障

　　农村的环境问题往往与贫困结合在一起。有资料显示，我国生态破坏问题的地区分布与贫困问题的地区分布有着高度的相关性，沿海地区经济发达，环境承载力强，内陆地区经济不发达，环境承载力弱。由于经济基础薄弱，加之法律知识匮乏、法律意识淡薄，贫困的农民在环境问题发生时往往无法有效地维护自己的利益，因而在发生环境纠纷后一方面不知道通过怎样的渠道来维护自己的权利，另一方面即使在诉讼中也往往因为举证能力不足、负担不起诉讼费用造成自己应得环境权益的丧失。对于农民在环境权益救济方面的弱势地位，我国现行环境立法几乎处于失语状态。虽然修订后的《固体废物污染环境防治法》规定了固体废物污染环境诉讼中的受害人的法律援助制度，但它的适用范围有限，与农民整体上对这项制度的现实需求相差甚远。据悉，目前许多农村地区村民自身的抗争已成为解决环境纠纷的主要途径。

　　为全面有效地保障包括农民在内的环境弱势群体的环境权益，笔者认为，可以考虑在《环境保护法》中设立环境法律援助制度，将环境法律援助建设成一项基本的环境权益保障制度。鉴于环境问题本身的技术性以及农村环境问题的复杂性，为了提高环境法律援助工作的实效，可以同时考虑在环境保护行政主管部门、有关自然资源利用和保护的政府部门内设立专业对口的法律援助机构，在部门管理权限范围内，无偿地向农民提供相应的法律援助。此外，针对农民在环境诉讼中因为举证能力不足、负担不起诉讼费用而打不起官司、打不赢官司的情况，还可以考虑在《环境保护法》中增设环境公益诉讼制度，规定检察机关、任何环境公益团体都可以在农民的环境权益受到侵害但却因自身原因不能起诉的情况下代表他们向法院提起诉讼。只有建立起完善而有效的环境法律援助制度，农民的环境权益才能得到切实保障。