论村民自治与乡镇人大监督

  村民委员会的设立极大地推动了中国农村民主法制建设的进程，民主观念和维权意识正逐步在中国广大农民群体中形成。然而，村民自治作为改革开放以后出现的新生事物，既没有现存模式可供选择，也没有成熟的经验可以借鉴，在实际运行中出现的许多问题，因具体民主管理制度尚不完善和监督约束机制不健全等多种因素，而不能得到很好地解决。因此，在现行政治体制框架下，应积极发挥乡镇人大在村民自治中的监督作用，以国家权力的至高性确保坚持党的领导、人民当家作主和依法治国在基层民主管理活动中的有机统一。

  一、加强乡镇人大在村民自治中的监督作用十分必要

  村民委员会组织法的颁布，极大地推动了基层民主，但在实施中也遇到了不少问题，法律所确定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基本原则还不能完全贯彻落实。有的村干部习惯于个人决策，关系村民利益的重大事项，不召集村民会议研究；有的村民代表会议组织形式不规范，谁参加由村干部说了算，村民意愿不能充分表述；有的村虽制定了制度，但群众反映“写在纸上、贴在墙上、说在嘴上、落实不到行动上”；有的地方推行“村财乡代管”削弱了村上的自主权，村上决定的财务支出，还需乡镇审批。村务公开问题更为突出，半公开、假公开或是公开不规范等问题普遍存在，群众戏称为“村雾公开”。这不仅使村务公开没有达到预期的目的，反而引发了新的矛盾和问题。造成这种现象的一个重要原因就是目前还没有形成对村务公开的有力监督机制。如何创制一种有效的监督机制来确保村民的基本权利和利益不受侵犯是个值得深入研究的问题。

  在过去，村级组织的领导人都是上级组织任命的，这种体制造成村级组织只对上负责，不对下负责，农民群众对宪法和法律赋予自己的民主权利不甚了解或是漠然。村民委员会组织法实施后，村民委员会作为基层群众直选产生的自治组织，与国家政权不再是隶属关系，农民与村级组织也不再是直接的领导与被领导关系，但在目前乡村民主制度尚不健全，民主政治生活尚不活跃的特定时期，仍需有一个强有力的外部力量来监督村民委员会组织法的贯彻实施，监督村民委员会在法律规定的范围之内活动，同时监督乡镇政权在行政过程中不侵犯农民的权益。从法律角度看，能担负起这一职责的机构只有乡镇人大。

  《村民委员会组织法》总共30条，其中绝大多数内容都是关于村民委员会的性质、组织结构、产生和罢免程序、议事程序及其权利和义务，而在村民委员会的权力监督和制约方面，该法几乎未作规定。村民委员会由全体村民选举产生，对全体村民负责，但在现实中全体村民根本不能有效地对村民委员会实施监督。在目前法律规定中还缺乏有效手段的情况下，应积极探索乡镇人大作为权力机关，在村民自治中发挥监督作用的途径和手段。

  二、乡镇人大在村民自治中行使监督权的法律依据

  我国现行法律对乡镇人大行使监督权有明确的规定，《地方组织法》第九条规定了乡镇人大的职权，主要内容有：保证宪法、法律、上级人大决议在本行政区域内的遵守和执行；决定本行政区域内的民政工作的实施计划，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等13项。1995年，地方组织法规定乡镇人大设主席、副主席，在本级人大闭会期间，负责联系代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。《村民委员会组织法》第十五条规定，“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民选举权、被选举权，破坏村民委员会选举，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”第二十八条规定，“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”许多省级人大常委会还依据上述两部法律制定了实施办法，对乡镇人大在保障实现村民自治中行使监督权作了进一步规定，如《甘肃省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十八条就明确规定，“乡、民族乡、镇的人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会应当组织代表视察、开展执法监督检查，保证《中华人民共和国村民委员会组织法》和本办法在本地区的实施。”

  三、乡镇人大行使监督权的手段和途径

  乡镇人民代表大会是我国最基层一级地方国家权力机关，依照宪法和《地方组织法》的规定，具有保证宪法、法律、上级人大决议在本行政区域内的遵守和执行的监督职能。这种监督，不同于群众监督、社会监督、舆论监督和执政党的监督，而是国家权力机关的监督，是国家权力的象征，体现了人民民主专政的国家本质。村民自治作为一种基层民主制度是法定的，乡镇人大完全可以通过行使监督权，确保村委会组织法在本行政区域内贯彻实施，从而促进村民自治的健康发展。乡镇人大可以通过以下手段来行使监督权。

  （一）加强对乡规民约和与村民自治相关的规范性文件合法性的审查。备案审查是立法法对有立法权机关的立法行为所作的约束性规定，目的是维护国家法制的统一。村规民约虽不属立法范畴，《村委会组织法》也对其备案有相应规定，如该法第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府备案。”该规定没有明确报乡镇人大备案审查的内容，但同时又规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”而这正是乡镇人大行使监督职权，保障宪法和法律在本行政区域内遵守和执行的重要内容。在现行法律框架下，可以在乡镇人民代表大会上听取乡镇人民政府关于村规民约备案情况的书面汇报并将备案的村规民约作为附件印发大会。同时，还应加强对政府的同村民自治相关的规范性文件的审查，主要看其是否与宪法、法律和法规相抵触，这是人大实施法律监督的一种具体形式。目前，规范性文件的审查工作还是各级人大工作普遍存在的一个薄弱环节，乡镇人大要真正履行好这一职责，必须坚定不移地推进基层民主，不断提高代表素质，切实加强乡镇人大机构建设。

  （二）把监督同代表工作联系起来，组织代表开展视察和执法检查。在乡镇人大闭会期间，人大主席可以把视察村民委员会的村务公开情况作为代表小组活动的重要内容，围绕村民委员会组织法的贯彻执行情况及群众普遍关心的实施中出现的问题，组织各行政村中的各级人大代表开展视察活动，将视察和执法检查中提出的意见反馈给乡镇人民政府和村委会，责成政府解决问题，还可将带有共性的问题提交代表大会审议。视察中要注重调查研究，只有深入了解村民自治过程中出现的问题，吃透情况，掌握第一手材料，提出的意见、建议才能更有针对性。还应探索建立健全视察意见反馈机制，以可行的方式向乡镇政府及村委会反馈视察意见，并跟踪监督整改情况，从而增强监督的实效。

  （三）加强对村民委员会选举公正合法性的监督。村委会换届选举不规范，甚至不符合法定程序是目前不容忽视的现象。有的地方乡镇政府在村委会换届选举中违法指定人选或派选；有的地方存在落后势力或家族、宗族势力操纵选举的现象；有的地方选举组织工作混乱，村民参选率不高，贿选时有发生。乡镇人大有受理有关破坏村委会选举的举报的责任和调查处理的权力，不少地方权力机关还专门制定了村委会选举方面的法规。乡镇人大要充分发挥权力机关作用，不能仅限于事后监督，更要加强对村委会选举过程的监督。

  （四）加强对乡镇人民政府侵权行为和村委会工作的监督。村民自治是村民依法办理自己的事情，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。乡镇人民政府与村委会仅是工作指导关系。法律明确规定乡镇人民政府不得干预属于村民自治范围内的事项，但实际中却存在着大量乡镇政府侵犯村民自治权和其他合法权益的行为，有的干预村委会的民主选举，有的将行政处罚扩大化，有的乱收费乱摊派，有的直接派干部干预村级事务或是强行推行乡镇经济政策、强行征税。这些违背村民自治基本原则的乡镇政府行为，不仅没有体现党的领导、依法治国及人民当家作主的有机统一，而且破坏了党和政府在人民群众中的形象。从法律设置的约束机制的角度分析，只有乡镇人大拥有对乡镇政府监督的职权。而乡镇人大在监督上的缺位也助长了这种不正常的行政风气，不利于发扬社会主义民主。乡镇人大要充分行使法律赋予的监督权，积极采取执法检查、述职评议等形式加强监督，促进乡镇政府依法行政，加强对村委会工作的指导，不断改进存在的问题。