乡村同构背景下的政府与村庄的关系--以S村选举

  提要：影响村民自治的原因较多，乡村关系是其中一个重要因素。本文以S村的第四次换届选举的再次流产为例，描述乡村同构格局中不同利益主体在此事件的处理过程中的行为与认识，以及由此产生的一致与冲突的行动逻辑。文章指出要重建新型的乡村关系，建立镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制。

  关键词：乡村同构需求与冲突秩序重建

  乡村同构既是一种秩序，也是一个过程，甚至是一种工具。对于广大农民而言，乡村是以家庭为单位的生？quot;共同体"，这种秩序的特征至今并无多大的改变。就农村社会的变迁历程而言，它又是一个过程，是一个国家与社会关系在不同的历史条件下不断调适的过程。就农村基层的治理而言，它又是一种工具，是乡村公共管理中被地方官员主动使用的一种手段，是他们实施管理的重要依据。村民自治相对于传统农村而言是一种外来品，它原本是因应人民公社解体后农村社会所出现地管理真空而产生的一种治理方式，其进入的过程就是与传统乡村体制进行博弈的过程。10多年来，村民自治对乡村同构的管理体制产生了较大的冲击，虽然其民主规则逐渐为广大村民所理解和运用，但越来越遭到来自乡镇的抵制，不少乡镇领导一方面将农村宗族势力的兴起？quot;刁民"的剧增导致的动荡等现象都"归功"于村民自治；另一方面又以村民素质低、实行基层民主的条件还不成熟等理由为借口，拒绝将村民自治落到实处，即便是《村委会组织法》正式颁布实施以来，不少乡镇也是阳奉阴违。

  本文以S村的第四次换届选举的再次流产为例，描述乡村同构格局中不同利益主体在此事件的处理过程中的行为与认识，以及由此产生的一致与冲突的行动逻辑。并提出应重建新型的乡村关系，建立镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制。

  一、理论与实践的对话：选举无效的处理

  1999年12月，S村在镇政府的安排下举行了村委会第四次换届选举，镇政府在选举前统一规定了村选举委员会的成员（村书记、副书记和村会计3人），村书记在选举前宣布，这次选举不发委托票、不设流动票箱。全村选民分成两派，选举日到会选民1/3，投票结果，只有2人超过选民1/3的半数。选举委员会取了前4名作为新一届村委会成员，原来的副书记当选为主任。根据《村委会组织法》和H省的《选举办法》，S村的第四届村民委员会换届选举未达到"两个过半数"，显然是无效的，必须在3个月内重新选举。

  1.与县镇领导的对话：县长认为村委会换届是大事，不是小事；重新选举是好事不是坏事；教授在S村办点是帮我们办好事，不是找岔子。因此要严肃认真搞好重选，确保重选的成功。教授强调S村的事一个人说了算是不行的，要通过选民来选干部，严格按照法律办事。建议原有村主任要作述职报告，村主任候选人要发表竞选演说。镇委书记假借他人之口认为选举仿佛都是在教授指导下完成的，如果违法也是在教授的指导下违法的。认为教授只关心换届问题，必依将正确依法办事和基层实际结合起来，理论与实际结合。主管县长认为教授是观察员，重在观察，不是参与，观察员不是巡视员。在这次会议上，实验组强调选举的合法性、程序性和规范性，申明要通过民主和法制来调动村庄的内动力，通过村级集体企业纷纷倒闭的事实指出公共管理中存在的问题，不能一个人说了算。希望村干部真正从票箱里跳出来，反映民意，体现三公原则。县镇领导虽然更多地强调S村的特殊性，指出农村工作的难处，但出于种种压力，对实验组不敢马虎。于是在重新选举的指导组织、实施步骤和注意事项等方面提出了具体的意见，作出了具体的人员和时间安排。这次会议既反映出行政力量的强制性，也反映出在面对异己力量时的行动一致性。红脸和黑脸一同出演了一次有趣的双簧戏，这将在后面的几次会议中得到证实。2.同村镇领导的协商：村书记认为中国实行基层民主的条件还不成熟，并提出三点意见：①要搞第二次选举，县镇派领导去作干群思想工作。②不当选举委员会组长。③没有经费选举。对此，民政局认为书记还没转变观念。教授认为书记的态度与元月份完全不一样。这次协调会实际是一场足球赛，镇委书记首先将球踢给教授，村书记将难题甩给县里，县领导再将球踢给教授，在他们心目中形成统一认识，即重选是个麻烦事，重选是教授要求的，所以教授是个制造麻烦的人。教授只是惊叹村书记两个月来态度的巨大变化，而村书记以有私事为由，拒绝组织重新选举工作，会议不欢而散。

  3.同村干部的博弈：镇人大主席明确宣布第四次换届选举中出现了原则性问题，两个没过半，选举无效，要求重新学习村组织法。这一建议遭到所有村干部的反对，教授一针见血地指出，  S村要走出困境，关键是如何依法实行村民自治和民主管理，把S村事交给大家来管，不是少数人说了算，干部失去了监督是危险的。所以选举不是小事，通过选举使办事有规矩，不能再像过去那样搞家长制。希望新的村委会干部从票箱里跳出来，只有通过民主选举唤起S村村民的信心。民政局书记听了教授的话，告诉村干部选举是个大事，对无效的处理就是重选，谁也不能含糊，没有讨价还价的余地，镇委书记也不能拍其它板。村书记的针对性响应是：①第四届换届是无效的成功、是不合法的进步；②这次选举的失误表明村民自治只能务虚、不能务实；③投票时有领导和知名人士在场，为何不当场指出和及时纠正，教授是来看的可以不负责任，领导却不是来看的；④几年来为了领导工程、形象工程和政绩工程，做了一些不切合实际的工作，我力不从心；⑤S村今后的工作不能流于形式，实际与理论是有区别的，不要因选举影响当前工作。这是一场激烈的争辩，教授触及到问题的实质和要害，宣布这次选举是无效这一事实，引起村书记和其它干部的强烈不满。首先抵制学习《村民组只法》，指？quot;S村今后的工作，道路何去何从，按教授的意见，S村将一远再远地走下去。但在没有任何行政干预的情况下，S村自己干自己的事，将走出一条好路，今后S村的发展，瘦死的骆驼比马肥。"双方整整一上午的较劲，仍然没有达成任何共识。

  4.领导态度的变化：3月9日下午，教授一行和一位村民座谈，这立即引起村镇领导的注意，马上通过联合工作组领导向实验组转达意见。镇人大主席说观察员是不发表意见，在这次选举中，少参与于此无关的活动。民政局书记责备教授到村民中采访，并要求除了大的活动参加外，个人活动就不要参加，村干部敏感得很。主管县长直接告诉教授：观察员和指导组是有区别的，观察员只看少说，你们不要老说别人的痛处，这样只能对抗越严重。你们到农村去调研，村书记会认为你们又在搞他的材料，所以你们应宣传干部，或只观察。S村以往能与你们合作，关键是隔阂不多，而这次由于你们的参与，干涉得太多，双方看法有差别，甚至出现越来越不信任。这次讨论的主题显然发生转移，不是对事而是对人。

  在此情况下，3月11日下午5点，实验组带着遗憾离开了S村。由于实验组是拿着省委书记的批示进行村治实验的，地方官员出于对此"尚方宝剑"的恐惧和对专家学者的不信任，从而在村治实验中表现出阳奉阴违，这可以预示实验的进程和结果。从这次无效选举的处理过程可以获得如下启示：①实验组的村治理念与实践者的操作战略并未在同一层面上取得共识。在实验开始时，镇委书记就私下告诉S村的干部，"不要听教授们的，他们那一套是书本上的东西，在实际中没有用。"这一观点贯穿于整个实验的始终，在选举失败后，第二任镇委书记仍然是这一观点，县镇村的主要干部都一直强调理论与实践之间存在着较大差距，要结合当地实际。②村民自治作

为从外界镶入的一套制度规范，同原有的乡村同构格局并不兼容，对乡镇政府实施对村庄的行政管理而言，其阻力是越来越大，在民众与政府的冲突逐渐增多的情况下，乡村同构的格局依靠政权的强制力量得到进一步加强。③村民自治作为一种规划性制度变迁，其本身是在政府的主导下进行的，没有政府的理解与支持，制度的实施若不能实现政府的效用最大化和付出最小化，村民自治就很难取得实质性效果，但基层政府官员越来越感到，村民自治为其施政带来越来越多的障碍。④村民自治相对于传统的乡村体制而言是一个新生事物，其制度理念与基层政府的目标效用追求不在同一层级是，基层政府会极力维护原有的乡村同构格局，村民自治发展的空间是有限的。

  二、现状与意识的差异：不同群体谈村民自治

  1.30位普通村民的态度：①搞这样的村民自治完全是搞形式主义，欺上瞒下的行为。②村民不是不关心选举，而是没办法关心，想当干部的人心术不正，有能力的人不愿干，③农村问题的根子在上面，干部为了自己的形象、政绩，不顾村民的死活。④前三次选举有贿选情况，拉票严重，我们村不是没有人才，还有更合适的人选。

  2.20位村民代表的意见：①S村像这样选举，今后的难度越来越大，因为宗派房头的影响大。②双方上台的目的不同：有的是为了村里欠自己的钱，有的是为了面子，有的是为了赌一口气。③选村干部应改变方式，由每个小组选一小组长，再来兼任一村干部，如果将这合二为一，实际费用减少。④搞流动票箱，钟可能得票多，如果只设主会场，则杨当的可能性较大。

  3.10位小组长的响应：①有宗派房头存在，就不可能实现真正民主。②现在是想当干部的无能力，有能力的人不愿去搅这塘混水。③我小组两大姓氏，谁都不愿当此委员，没办法就只有我这组长当了。④选举是由书记一手包办的，他说既然能让谁上来，就能让谁下来，副书记与村长竞选，在最后确定主任候选人的会议上，村长的票数39票，副书记29票，中间有5~6人不与村长竞选而是将倒数第二名与第二名竞选，理由何在？⑤今天选举，投票的人会不少，双方都在下面进行激烈的拉票活动，全村大约有60%的村民被拉票。⑥要选好村干部，首先应引入考试制度，针对农村存在的一些具体问题，候选人必须作答，是骡子是马应牵出来溜溜。⑦目前这样选举不但没有好处，反而问题会越来越严重。通过投票选举并不能解决农村的几大主要问题，候选人应首先拿出一套具体方案让农民来评判，这个人上台会带来什么好处。

  4.村庄老干部的反馈：①民主选举应放开，放不开的关键在县镇领导。干部普遍把责任推到村民身上，用"刁民"来称呼，我很反感。在争着当村干部的情况下，有的村干部是为了金钱利益，还有的人把金钱放到第二位，追求面子，认为别人能当村长，我为什么就不能，这样的人和那样的人多了，竞争就激烈了，但不管如何，通过竞争总是好事。②现在真正为人民服务的人在村里站不住脚或不愿干，群众也不把选举当回事，在第一次选举中，村里的一个裁缝师一个人填票40多张，这在前几次选举中并非个别现象，村民对选举是无所谓的。③上级想让村民选自己信任的人当干部，但实际不是这样，因为帮派的原因，现在彼此活动多。④钟在这两次选举中与杨的矛盾导致村民中两大派性的自然形成。不过，钟当村主任也好，掺杂一点沙子进去，对班子有监督作用，但又怕与支部关系搞不好，因为杨与支部书记是一派的，这些就看以后的情况了。

  5.县级领导的认识：①实行村民自治的目的是求稳，与经济发展的关系不大，通过村民自治去解决目前农村存在的问题，从而维护社会稳定。②村民自治与农村实际有一定差距。农民反映最强烈的问题是负担过重，干部****，国家企图通过村民自治来解决这一问题。③政府想通过农民的力量来监督干部，防止****，但事情并未办好，并且矛盾越来越大。村里在支部的领导下开展工作，而村民自治又要由村民选干部，这二者之间存在着矛盾，工作阻力加大。

  对乡村共同体中的不同行为主体进行专题访谈的结果，有如下几点认识：①村民不是不关心村民自治，而是缺乏参与的途径，他们反对脱离实际的形式主义，反对心术不正、自私自利的人当干部，反对拉票、贿选。个别村民还开出了代议制的处方，这表明他们对民主选举是有需求的，对村民自治的功能是基本持肯定态度的。②村民代表提出了影响选举公正性与合法性的两大因素：宗派房头势力和村民代表会议的作用不能发挥。因拉票使村民形成两大新的群体，增加新的矛盾，失去监控的选举增加了不确定性并使矛盾得以激化。③小组长在村民自治中具有举足轻重的作用，他们对实际情况最了解，对问题感受最深。他们的观点除了印证前面的态度外，又对选举中的一些技术性问题提出质疑。④老干部的观点十分明确：民主选举是必然的选择，影响民主选举的主要因素不是村民，而是基层政府的一些领导；民主选举中要引入竞争机制，通过竞争产生真正为人民服务的村干部；在村级治理中要引入监督机制，即掺点沙子进去，以保证村级公共管理中的公正性和规范性，以防止权力失控。这是他们几十年工作经历的经验教训总结，发人深省。⑤镇村干部认为民主选举的条件还不成熟，要等老百姓的民主意识、法律意识提高后才能实行村民自治，选举中出现的问题，其原因不在干部，而在于村民的素质太低；县级领导认为村民自治是政府控制农村的又一新的方式，是"治愚人"的一种手段，但"与农村的实际具有较大差距"。因而他们害怕接触和发动群众，仍然习惯于以往的行政命令的工作方式。

  从以上人员的谈话中可以得出以下结论：①真正公平、公开、公正的选举在农村既是需要的也是重要的；②村民自治的制度规范在落实中还有较大差距；③传统的非正式制度规则在农村的影响力加强，阻碍着村民自治制度的导入；④基层政府的经济利益取向保持着对原有行政管理模式的强烈偏好，阻止民主规则的进入；⑤由于信息不对称，妨碍村民对村民自治的理解和运用。可见，S村出现这一选举结果有多种因素影响：宗族势力、传统文化、村两委会关系和乡村关系等等。笔者认为，其中最为主要的还是乡村关系，在针对S村无效选举的访谈中，乡镇干部认为选举是政府对农村社会实施管理的一种新的方式，只有控制才能保证新班子能更好地完成政府下达的任务；村主要领导认为村民的素质太低，实行民主选举的条件还不成熟；村民认为选举是村干部之间的争权夺利，选举是做形式、走过场。可见，选举结果是具有不同目标效用的群体追求自己利益而采取行动的结果。唯其如此，才使这次无效选举不了了之。显然，镇政府控制村庄选举的直接目的是寻找自己的代理人，确保农村政策的执行，但大部分选民的拒绝投票行动使镇政府行为的合法性受到质疑。可以推测，随着村民自治对村民个体权益的进一步确认，乡村关系还可能进一步紧张。

  三、条件与规则的选择：不同的需求层级考察

  1.乡村同构下的乡镇政府选择

  S村日常工作多由村支书记定盘子、召集各小组长执行。当小组长在税费收缴、计划生育落实等方面遇到阻力时，由村支部书记出面解决，村委会的自主性是极为有限的。S村在管理上与村民是控制与服从的关系，在经济上是索取与供给的关系，在信息上隐藏。而村组织不仅给予村民的不多，而且村民的一系列实际问题，无论是公共的还是私人的都难以解决，这种硬性的利益关联建立在权力的基础上，双方缺乏基本的信任，因而，不时地遇到危机和受到冲击，双方的张力较明显。由于镇政府的行政任务较多，村委会成为"准行政组织"，成为政府的"腿"，一旦政府有任务下达，村组织就得全力以赴，

所以，换届选举也仅仅是众多工作中的一件，在他们的眼里，与计划生育任务、税费收缴任务等阶段性工作没有质的区别。甚至在体现村干部的政绩上，换届选举工作的意义还差一些，因此，在制度设置上存在着责、权、利的分离。1由于村庄与乡镇之间存在着制度缺损，乡镇政权形成权力？quot;隔离地带"，2它代表政府利用村民自治的指导权将国家与村民隔开，采用变通的办法与上级政府部门讨价还价，阻止国家权力的进入，并把利益冲突向上传递和转嫁。同时，乡镇政权是村民权利直接的定义和保护单位，它通过控制村民的土地承包和调整的权力来实施自己的管理规范，又通过权力符号化抑制村民对公共事务的参与，这样一来，在乡镇政权的自主空间里就将国家和村民的影响降低到最低限度。而村民因信息不对称出现利益受损，其合法权益也难以得到国家直接、有效的保护。

  乡镇干部仍然致力于维护乡村传统的领导关系，认为乡镇政府的许多工作必须依靠村委会办理，村委会不听从指挥，乡镇政府的工作就无人落实。乡镇是国家政府的最底一层，其目标效用是追求经济发展和社会稳定，现今是追求产出（货币收入）的最大化。为达此目的，就要找好自己在村庄的代理人去完成各项任务。在村委会换届中，首先对选举委员会进行统一规定，书记、副书记和会计分别担任组长、副组长和秘书，由书记主持选举工作；其次提名的候选人要得到乡镇领导的认同，或者要重点参考领导提出的候选人；再次乡镇领导在选举的每一个环节都到场，选举大会上要先由乡镇领导讲话。如"我们的意图变成了村民的意愿"等等。

  2.不同层级的需求差异

  马斯洛首次把人的需求看作是一个内容丰富的体系，并通过从低到高的几个层次勾列出人的需求系统金字塔型的基本图式。他认为层级越低的需要越强烈，层级越高越弱。人对于自身需要的满足是从最低层级开始的，当一个需要得到满足后，高一级的需要成为优势需要并要求得到满足，直到层级之顶。如果将乡镇政府作为一个行为主体看待，其需求也和村民的需求一样是分层级的。广大村民经过20多年的改革开放和家庭联产承包责任制的实施，其生活已经发生了巨大的变化，其需求已经远远超过"基本生理需求"的层级，他们追求舒适安全、被尊重和自我价值的体现。而乡镇政府却仍处在追求"基本生理需求"的层级，随着乡镇企业的纷纷倒闭和分税制带来的地方财政的萎缩，乡镇政府难以为继。S村所在的镇共有工作人员149人，而按上级政府规定的在编人员只有40多人，如何维系乡镇机构的正常运转已经成为越来越突出的问题，政府不得不将手伸向村民，加大对村庄的经济吸取力度。村民自治的实施使村民利用法律的手段来维护自身权益成为可能，从而加剧了乡镇政府的危机。在人类对其需要的经济、文化、生活、社会管理的各种内容和方式之间进行选择过程中，有一个选择顺序，它们与人们需要的距离越近，越能直接满足人们的需要，就越被优先选择，这是人类需要选择的近距优先规律。乡镇政府由于其需求处在最低层级，其需要集中于基本生理需要和安全需要上，它几乎是惟一能够直接为乡镇需求的满足提供条件的手段。加之乡村经济是十分简单和狭小的，其容量没有为乡镇从其它角度对他进行选择提供多少可能，这样，需要距离及其经济本身的容量就使经济作为第一选择成为必然。但相对于无止境的需求而言，条件总是有限的。

  村民自治施行以来，虽不受乡镇政府欢迎，但法律的强制性是不容置疑的。为避免自身的不同活动相互冲突和效果相互抵消，为了提高活动效率和保证效果，乡镇通过各项社会活动之间相互满足、相互协调，使之构成一个自足圈。即以加强基层党组织为依据，实施对村支部书记的激励措施，通过村支部实行对选举过程及其结果的控制，从而维护乡村同构的格局。但当村民通过四次村委会换届选举接受了村民自治，对自己代理人的产生程序和村庄的公共管理规则作出了新的选择，就在其它方面作出相应的选择，并试图打破原有乡村同构格局，建立新的自足圈。这样，基于各自的目标追求而产生的冲突就不是偶然现象。所以，新生事物处于弱小阶段时，与原有社会结构的冲突并不大，还可以容纳，在其发展过程中的社会结构充其量是一些局部调整，但这种局部适应不能持久，一旦新生事物发展壮大，就与原有的社会自足圈互不兼容，要么新生事物被原有社会自足圈所压抑和窒息，要么原有社会自足圈基于新生事物的壮大而发生松动和分解，最终趋于解体。这种松动、分解和解体的同时，又会以新的生长点为中心，形成为之服务和使之延伸的新的社会自足圈，从而实现社会的重构。

  四、重构乡村关系：拓展村民自治的可能与机理

  1.乡村边界的重新界定

  《村民组织法》第4条规定了政府与自治组织的关系，改变了过去的领导关系。如果乡镇政府假借指导、支持和帮助之名，行非法干预自治之事，村委会有权予以抵制和拒绝。由于村委会不是乡镇政府的一条"腿"，他也不能包办政府事务，只是协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作，一般不直接办理。必要时可以接受乡镇政府的委托，但行政责任由乡镇政府承担。通过《村委会组织法》将村民自治在农村社区具体化、制度化表明村民自治制度的运作已不可逆转，但从村民自治运作的绩效看，距离《村委会组织法》的制度理念还有相当的差距。目前的主要问题是：村委会的主要任务是落实计划生育和税费征收工作，对村民的需求较少满足，对农户的增收无能为力，为民服务的意识和能力较弱；乡镇政府仍然习惯于原有的单向型行政管理方式，甚至在特殊情况下代替村委会对村庄实施管理；村委会既是一个自治组织，又是一个经济实体，集体经济是村民的积累形成的，如何处理巨额债务，是又一难题。所以，由于经济的因素形成了组织之间、个人之间的权利链条。从而出现换届选举中的零和博弈和赢家通吃现象，村民不得不成为消极的客户。

  2.村民自治以民主为制度基础《村委会组织法》第2条规定"三个自我、四个民主"，这表明村民自治以民主为制度基础。自治是基层政治的基本价值，民主的最主要的特征是以自治原则为基石的。Tomas认为，在公民的民主参与同其意愿之间与有三种不同的关系：直接性的、知识性的、构造性的。3直接性观点认为，当某人参与规则制定时，他是直接表达自己的意愿，当投票支持某规则就表达了他赞成该规则的意愿。知识性观点认为民主参与是一个发现个人意愿的最可靠的过程，也是从根本上改变意愿的过程。由于任何理性的人都希望公共利益得到增进，那么每位公民参与集体决定对发现和增进共同利益是必不可少的，所以，民主参与是自治不可缺少的一部分。4构造性观点认为，在一定条件下的民主参与就是自治，关键是确定对结果赋予合法性的条件。民主与合法的公共利益之间的关系就像游戏规则和游戏获胜者之间的关系，规则不能帮助人们获胜，而是界定谁是获胜者，民主程序是用来确定合法结果的。在面对民主与自治集体行动中意见不一致时，最终将采取多数原则来作出决定，通过全体选民投票决定的多数原则是民主自治的制度基础。这就是民主选举和村民自治的价值和意义。

  3.重构乡村关系的对策建议

  如果一个政府试图用自己的选择代替个人的选择，然后以强制的手段迫使人们去作符合政府意志的事，但因社会的动力和自然运行机制的破坏，充其量只能在短期内达到目的。在村民自治过程中，乡镇对村庄选举过程及结果的强大影响却非个别现象。产生这一问题的主要根源就在于乡村关系的规则不全、功能模糊、边界不清，解决这一问题的办法就是要重构新型的乡村关系，所谓重构就是指社会改变了已

有的构造，重新完成新的自足圈的构造过程，重构包括社会经济、生活、文化、管理及其相互关系等各个方面。即明确界定镇政府与村级自治组织之间是指导与协助、服务与监督的关系，借鉴城市社区建设的经验，划清政务和村务的边界，明确各自的职责和功能，建立镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制。即政府依法行政和村庄依法自治。当然，乡村关系的理顺并非村民自治发展的充要条件，还必须明确界定村级微观组织之间的关系，这将反过来促进乡村关系的改进。这种新的自足圈是因应人们更高层级的优势需要而构造的，是一种新的理念的体现，对人们的基本需要的满足更加全面，也就是说其功能更加健全，乡村可以在同一层级上进行沟通和交流，从而建立一种乡镇行政调控机制与村民自治机制相结合、乡镇行政功能与村庄自治功能互补、政府力量与社会力量互动、政府资源与社会资源整合的合作治理模式。

  注释：

  1、徐勇：《利益与体制：民主选举背后的变数分析--以湖北省月村村治实验为例》，载《华中师范大学学报》（人文社会科学版），1999年第2期。

  2、张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000年4月版，第287页。