21世纪初叶：中国农民负担治理的转型阶段

  如果说农村改革以来的20多年中国农民负担治理是治标阶段的话，那么到21世纪初叶，中国农民负担治理则是从治标向治本渐进的转型阶段。笔者的这一推断，是对目前我国农民负担治理现状考察和对21世纪初叶我国农民负担治理形势预测研究的基础上作出的。写作本文旨在企望各级政府进一步深化农村改革，从而为实现农民负担治理由以治标为主转向以治本为主这一根本目标而奠定坚实的基础。

  一、农村改革不彻底性的现状表明，政府目前对农民负担实行的是治标式治理

  农村改革以来中国农民负担治理是治标式还是治本式？对这一问题的判断，必须建立在对我国减轻农民负担工作形势的基本估价的基础上。笔者认为，从中央到地方、从机关到农村，政府的各级各部门对农民负担问题都给予了高度关注。总的来说，全国减轻农民负担工作取得了很大的成绩。据国家农民负担监督管理部门掌握的情况看，近几年各省、市、区根据中央关于乡统筹、村提留不得超过1997年预算额的政策规定，每年核减农民负担金额都很大。同时，农民反映十分强烈的农村乱集资、乱收费、乱摊派的“三乱”现象基本得到阶段性的控制。但从生产关系与生产力相适应的程度看，笔者感到农村改革的不彻底性致使中国农民负担治理尚未走出治标阶段。中国的改革是从农村开始的，但目前农村改革却滞后于国家的整个改革，主要原因是目前的农村改革在许多方面还不彻底。农村改革的不彻底性，标志着中国农民负担治理仍处在治标阶段。其理由

  （一）土地制度改革的不彻底性加大了农民负担治理的困难性。譬如，农村土地产权制度改革遇到了政策和法律障碍。我国法律规定，农村集体土地属“村农民集体所有”，但事实上农民拥有了土地承包经营权后就很难享受集体土地的所有权。村集体经济组织或村民委员会对土地所有权的拥有，从根本上看也是名不副实的。因此，从产权经济学角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的。事实也是这样，许多地方因土地所有权主体不明晰而产生农村剩余产品分配不公、农民实际负担有增无减的情况屡屡发生。比如，一些地方的村集体经济组织或村民委员会不能代表“村农民集体”行使土地所有权的职能，而是执行乡镇政府的意图，以土地所有者的身份随意提高承包费，或者拿出一部分土地作为“机动田”搞招标承包。还有的侵犯农民土地收益权，随意增加“三提五统”费，或者增设“地方卡”，要求农民除上缴负担监督卡上的费用外，还需上缴“地方卡”上的费用，等等。这些情况表明，以产权归属为核心的农村土地制度改革在目前还难以深化。可见，土地制度改革的不彻底性就加大了农民负担治理的难度。

  （二）财税体制改革的不彻底性形成了农民负担治理的艰巨性。我国税制改革后，农业税归为地方税，是以农业为主的县、乡财政收入的重要组成部分。分税制虽然调动了地方政府征税工作的积极性，但地方这一块的农业税不能随着农业发展和财政需求而增加，因而不能满足农村公共支出的实际需要。同时，与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，乡级预算内财政收入大多是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”，地方政府只好从制度外财政收入来解决农村公共产品供给不足的问题。可见，这种财税体制改革的不彻底性造成农村公共产品供给机制难以创新，势必会诱致农村乱集资、乱摊派、乱收费现象的频繁发生，农民负担治理的艰巨性有多大就可想而知了。1999年年底，笔者对南通市农村8个乡（镇）21个村109户农民作了调查，发现许多要农民出钱出物出工的达标升级活动，许多合同外的集资、摊派、收费项目，大多由县以上人民政府或部门制定出来的。据统计，109户农民中社会负担项目共43项，其中县以上政府和部门出台的共26项（主要是行政事业性收费），占60%左右，人均合同外负担总额为119.14元。这些事实充分说明，导致农民负担治理如此艰巨，财税体制改革的不彻底性是一个重要原因。

  （三）乡级机构改革的不彻底性导致了农民负担治理的复杂性。80年代以来，全国乡级机构作了几次改革，但改革的目标不明确，结果越改越庞杂，越改机关人员越多。笔者去年曾对江苏南通市252个乡镇的机关人员作过统计，发现全市乡镇机关人员总数比农村改革前的1997年增加42%左右，人员最多的乡镇达120多人，最少的也有80多人。今年南通市乡镇合并为167个，出现了有的乡镇机关人数已超过200人的情况。机关人员的工资是乡镇财政的刚性支出，但由于财政拮据，许多乡镇机关人员的工资难以按月发放。有的乡镇为了保证机关人员工资的发放，便从农民身上“刮油”，巧立各种名目搞集资、摊派和收费，从而进一步加重了农民负担。由此可见，乡级机构改革的不彻底性，导致了农民负担治理的复杂性。其复杂性表现在“三个矛盾的难以解决”：①乡镇机构设置不合理与农民得不到急需服务的矛盾难以解决。比如农民很需要政府加强对农业结构调整的指导，提供资金、技术、信息等方面的服务，但目前乡镇机构没有按照社会主义市场经济发展要求去设置，农村基层干部群众普遍认为不合理，不能适应农民进行农业结构调整需要各方面服务的新情况，导致农业结构调不了或调不好，严重影响了农民收入的提高。乡镇机构设置的不合理，是增加农民负担治理复杂性的原因之一。②乡镇机关人员工资实际支出与农民收入不高而承受困难的矛盾难以解决。这几年由于受宏观经济环境的影响，加之农业结构调整难以实施，农民的收入特别是现金收入很少，而乡镇机关人员的“吃饭”问题需要的支出，已经超出了农民的经济和心理承受能力，这也加大了农民负担治理工作的复杂程度。③乡镇机构庞杂所形成官衙作风与保护农民利益的矛盾难以解决。现在农民对乡镇政府最不满意的是机构庞杂形成的官衙作风，因为这一作风直接或间接地损害了农民的利益，加重农民负担便是这一作风的必然行为。由于乡镇政府收益曲线的斜率与农民收入曲线的斜率在绝对值上相差很大，在目前的体制下要解决乡镇机构庞杂所形成的官衙作风与保护农民利益的矛盾是比较困难的，农民负担治理的复杂性由此可见一斑。

  二、21世纪初叶是农民负担治理转型阶段，其重要任务是消除治标阶段农村改革不彻底的影响

  农民负担治理由治标阶段渐进到治本阶段不可能一蹴而就，需要有一个过渡期。因此，笔者认为，21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段。这一阶段的重要任务是：基本消除治标阶段农村改革的不彻底对农民负担治理的影响，逐步实现农民负担治理由治标式向治本式渐进的过渡。

  为什么说21世纪初叶是中国农民负担治理的转型阶段呢？这是因为：一是20世纪末农村改革的不彻底性必然要带进21世纪初叶，中国农民负担治理的治标式现状不可能马上就从根本上改观。众所周知，出于对改革、稳定、发展的统一考虑，我国农村的土地制度、财税体制和乡镇机构的改革，目前还没有迹象表明政府要从根本上加快进程，这就加大了中国农民负担治理向治本式跨越的难度。但是有一点可以充分相信，政府对农村改革的不彻底性会采取多种“软着陆”的措施，这将逐步改变农村改革滞后于国家整个改革的局面。这就为我们逐步将中国农民负担治理由治标式向治本式转型提供了必要的政策保证。二是中国仍处在社会主义初级阶段，农村经济发展要受到国际国内宏观环境的影响，因而实现农民负担治理的治本目标需要一个较长的过程。社会主义初级阶段的经济含义就是经济的不发达阶段。中国农村更如此。目前，我国农村经济还不很发达，特别是“三北”（西北、东北、华北）地区农村经济发展更是缓慢。我国加入WTO后，国际农产

品市场对我国农业的冲击很有可能导致一些地方的农业面临萎缩的危险，这就加大了努力增加农民收入的难度。因此，21世纪初叶的农民负担仍旧是一个不轻松的话题，中国农民负担治理实现治本的目标还需要一个较长的过程。三是治理农民负担的主体是各级政府，只要乡级财政不能有效保证农村公共产品的供给，农民负担就不可能一下子减轻，治理工作就会在治标与治本之间左右摇摆。目前我国正在进行农村税费制度改革的试点工作，这是从根本上减轻农民负担的一个实际步骤。但是，农村费改税并不表明农民负担治理就达到了治本的要求，这是因为费改税并没有从根本上保证乡镇政府能有效提供诸如改善农业公共设施，改善教育、卫生、交通条件，改善信息畅通环境等农村公共产品，乡镇政府所追求的边际绩效仍然会与农民的实际利益在特定的环境、特定的条件下发生矛盾和冲突。以上三个方面的情况表明，21世纪初叶的农民负担治理将处在由治标式向治本式渐进的转型阶段。

  21世纪初叶中国农民负担转型阶段的主要任务是逐步消除治标阶段农村改革不彻底性带来的三个方面的影响：

  （一）逐步消除对农村税费制度改革的逆抗性影响。前文说过，我国目前进行的农村税费制度改革的试点工作，是中国农民负担治理由治标式向治本式过渡的一个实际步骤。这项工作能否达到预期的阈值，关键看能否逐步消除农村改革不彻底所带来的逆抗性影响。按照中央的要求，农村税费制度改革必须做到政府依照规定的农业税及农业税附加向农民收取，农民除此之外一律拒绝缴纳其它任何费用。笔者认为，在21世纪初叶要完全做到这一点难度还很大，主要的原因在于农村改革的不彻底导致乡镇财政难以应付各种开支，在别无他法的情况下可能会增加农民的隐性负担，甚至少数乡镇公然向农民收取制度外的不合理费用，回归到农村税费制度改革前的老路。以上分析不是一种假想，在21世纪初叶农民负担治理过程中必然会遇到，这是因为旧制度具有“惯性”，当实行新的制度时会产生一种逆抗性。因此，21世纪初叶要实现农民负担治理由治标式向治本式渐进，逐步消除农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响，显得十分重要。如何消除这种逆抗性影响，笔者认为，主要有采取诸如通过股份合作来使农民享受农村集体土地所有权；正确认识和估计农民富裕程度，进一步合理确定农民的上缴款；坚持减人、减事、减费“三减”并举的方针等措施。只要通过我们的努力，农村改革不彻底对农村税费制度改革的逆抗性影响是可以消除的。

  （二）逐步消除对依法治负的消极性影响。21世纪初叶中国农民负担治理由治标式向治本式渐进，依法治负是个关键。所谓依法治负，主要包括三个含义：①政府要严格按照国家的农业法、土地法、税法和国务院有关农民承担费用和劳务的条例对农民收取农民应该缴纳的各种税费；②农民要根据我国的有关法律法规向国家和集体及时如数缴纳应该缴纳的合理的税费；③对农村极少数农户不按照法律法规履行自己应缴纳合理税费义务的行为，在按照乡规民约进行教育无效的情况下，应通过诉诸于法的办法进行强制收取。20世纪末依法治负难以实施的状况，在21世纪初叶的前期不可能有好转，主要原因在于农村改革的不彻底对依法治负有消极性的影响。具体表现在：一是执法的主体是政府，而目前政府与农民存在着实际上的地位不对称的现象，政府要求农民依法缴税是上通下达，而农民要求政府依法收取合理部分的税则可能会出现梗阻现象，因此，要真正实现依法治负有很大的难度。二是农民负担治理没有一支执法的队伍。目前从事农民负担治理工作的是各级农村经营管理部门。就全国而言，农村经营管理部门有的隶属于党委，如江苏是在省委农工部（省级机构改革后这一部门又被撤并）；有的隶属于政府，如安徽是在省农村经济委员会、海南是在省农林厅。不论是省委农工部，还是省农委或农林厅，由于都不是一个执法的部门，因而对一些地方在农民负担问题上违法乱纪行为表现为无能为力。这也是农村改革不彻底的一个表现，必然对进行依法治负带来消极影响。三是地方法院在农村改革不彻底的情况下，难以依法调处和判处有关涉农负担案件。譬如，江苏南通市有一个乡的农民数人状告乡政府违反国家的有关规定，在农村搞全额以资代劳，以弥补农村公共产品供给资金的不足。虽然农民胜诉，但以资代劳款已全部用掉，地方法院实在执行不下去。可见，21世纪初叶不消除农村改革不彻底对依法治负的消极影响，就不可能完成中国农民负担治理由治标式向治本式的过渡。

  （三）逐步消除对农民负担治理创新的阻滞性影响。21世纪初叶要完成中国农民负担治理的转型过渡，必须在农民负担治理上进行创新，但由于农村改革的不彻底，这种创新将受到阻滞。江苏省海门市在前几年探索了一整套“高收入多负担、低收入少负担，减免困难户负担”的公平负担办法。其主要做法是，按照《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》（中发[1996]13号）和国务院《农民承担费用和劳务管理条例》(1992年12月7日92号令)的有关政策规定，根据农民所从事的产业和经济收入的高低，在农村实行分档负担，改变了过去高收入户拔高农村人均纯收入基数而使纯农户多负担的不合理状况。理应说这一创新是改变目前农村按人按亩平均负担的好办法，在农村推广的阻力不会太大，但实践却不然。一方面高收入户多负担后心里不舒服，不愿多缴应多负担的部分；另一方面，乡镇政府怕得罪高收入户，担心少了财税来源，因而公平负担办法在整个江苏省农村推广难度很大。这就启迪我们，农村改革不彻底对农民负担治理的创新具有阻滞作用，这在21世纪初叶的前期也难以改变。因此，在21世纪初叶转型阶段必须做好消除农村改革不彻底对中国农民负担治理创新的阻滞性影响，这是真正实现治本的根本目标的重要保证。

  三、21世纪初叶农民负担治理转型的模式设计及政府的角色定位跨入21世纪即在眼前。从现在起，各级政府应当充分认识21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要性，按照进一步深化农村改革的要求，认真研究和设计由治标向治本渐进转型模式的预案。笔者认为，21世纪初叶中国农民负担治理转型模式确定应从建立社会主义市场经济体制目标出发，根据20世纪末我国做好减轻农民负担工作的基本经验和21世纪初叶农民负担治理的基本目标，笔者提供三种转型模式供研究和参考。

  ——发展经济的“123转型模式”。农村经济不发展，农民的收入难提高，21世纪初叶中国农民负担治理也就难以向治本转型。就江苏而言，为什么苏南的农民负担就不重，苏北的农民负担却不堪重负？原因很简单，就是因为苏南苏北的经济发展水平不一样。笔者感到，大力发展农村经济是从根本上解决农民负担过重的有效途径之一。按照年初中央农村工作会议精神，中国农村要千方百计增加农民的收入，想方设法减轻农民负担，就必须稳定发展第一产业、大力发展第二产业、加快发展第三产业。这一发展经济的“123转型模式”，是21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要目标模式，必须认真组织实施，不能贻误当前的大好时机。需要指出的是，农业产业化经营是“123转型模式”的重要表现形式。因为农业产业化经营将农村的一、二、三产业紧密地联系在一起，农工商、种养加、产供销一以贯之，紧密相“链”，使农民与企业、商人一同享受加工和流通领域的利润分配，从而有效地增加农民的经济收入。笔者感到，实行经济发展的“123转型模式”，农民负担过重的问题可能会迎刃而解。

  ——税费改革的“ABC转型模式”。目前中国农村税费制度改革正在进行试点，将来要

在全国全面推开。21世纪初叶的前期，中国农村将基本完成税费制度的改革。农村实行费改税，这是21世纪中国农民负担治理转型的一个十分重要的措施。这项改革，涉及到国家、集体、农民个人三者利益的关系。我们不妨用下图来说明这一问题：

  附图{}图中P为农民生产的剩余产品总价值，Q为农民生产的剩余产品总的数量，S为农民向国家、集体缴纳税的供给曲线，D为国家、集体需向农民征收税的需求曲线，A、B、C分别代表国家、集体、农民，E表示国家、集体、农民三者分配的平衡点。如果D曲线的斜率加大，则E点就向下，农民生产的剩余产品就大部分给国家和集体拿走了。反之，如果D曲线的斜率缩小，则E点就向上，国家和集体从农民手中拿走的剩余产品就少。因此，当两根曲线相交于E点时，国家利益P0、集体利益P1和农民利益P2才能趋于均衡。由此可见，农村税费改革“ABC转型模式”是21世纪农民负担由治标式向治本式渐进的一个重要形式。因此，当前正在进行试点的地方要不断总结经验，不断加以完善；尚未进行税费改革的地方要认真作好准备，加快农村税费制度改革的进程。

  ——市场调节的“甲乙丙转型模式”。这一转型模式的基本内容是：按照社会主义市场经济的规律和法则，运用市场调节的手段，根据农民从事产业不同和经济收入的高低，分成“甲”、“乙”、“丙”三种类型。笔者设想，在经济发达地区，年收入在5万—10万元的农民为甲类，年收入在3万—5万元（不包括5万元，下同）的农民为乙类，年收入在1万—3万元的为丙类；在经济欠发达地区，年收入在3万—5万元的农民为甲类，年收入在1万—3万元的农民为乙类，年收入在0.3万—1万元的农民为丙类。21世纪初叶中国农民负担治理的转型，可以考虑用市场调节的办法实施，即按照甲、乙、丙三种不同的经济收入来确定向国家上缴税的多少。市场调节的“甲乙丙转型模式”体现了中央关于“高收入多负担、低收入少负担，减免困难户负担”的政策精神，广大农民也容易接受。上文提到的江苏海门市实行的公平负担的办法，与市场调节的“甲乙丙转型模式”有相同之外，关键是要解决如何合理、合情、科学地确定农民十分关心的不同经济收入标准的问题。同时，要落实减免困难户负担的政策，以体现社会主义制度的优越性。

  21世纪初叶中国农民负担治理转型过程中，政府的角色定位很重要。笔者认为，县、乡政府在中国农民负担治理转型中应当充当“主角”，千万不能充当“配角”。在过去的减轻农民负担工作中，出现了“两头热、中间冷”（即地市以上政府拼命抓，农民在基层拼命喊，县、乡一级政府被动应付检查）的情况，说明县、乡政府并没有把自己当作农民负担治理的“主角”。这一问题不解决，21世纪初叶中国农民负担治理转型的重要任务就难以完成。笔者据此认为，政府的角色定位正确与否，这是21世纪初叶中国农民负担治理转型能否成功的关键。因此，各级政府特别是县、乡政府一定要提高对进一步做好减轻农民负担工作重要性的认识，在中国农民负担治理转型过程中唱好和演好“主角”戏，当好转型的促进派。惟其如此，中国农民负担治理才能在21世纪初叶完成由治标向治本渐进的转型任务，最终实现从根本上减轻农民负担的重大目标。