农村税费改革的相关改革

内容提要：
农村税费改革的成功，取决于一系列相关改革的顺利推进。财政体制改革、乡镇政府机构改革、农村基础教育改革、如何消解乡村债务、重构农村公共设施和公益事业建设体系，以及乡镇以上政府职能的转换是与农村税费改革直接相关的方面。
  关 键 词：农村税费改革，财政体制改革，乡镇政府机构改革
　　
农村税费改革只是破了新的历史时期农村改革的题，更艰难的改革还在后头。农村税费改革的成功，将取决于一系列配套性的改革。如果与农村税费改革相关的许多重要方面仍沿袭旧的体制，那么，要么农村税费改革难以为继，加重农民负担现象反弹；要么在正常体制之外又会生长出新的问题，使税费改革本身的成效大打折扣。所以，应当在重视农村税费改革的同时，将与之相配套的一系列改革提上议事日程。
　　一、财政体制改革
　　现在的财政体制明显向中央和省一级过分集中，县以下的基层财力严重不足。目前我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的20%，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的70%(李培林，2004)。我并不认为国家财政应当包揽县乡日益膨胀的公务员队伍，也不认为县乡两级财政供养人员占了全国财政供养人员总数的三分之二就要求中央财政去满足这样的需求，只是说一个国家的财政过分集中于中央，必然导致地方产生一系列不规范的行为，农村基层的乱收费尽管有种种原因，但与基层财力严重不足不能说没有关系。与其说在中央集中了过多的财力之后，反过来探讨如何加强财政转移到基层的力度，还不如从根本上理顺财政体制，明确中央和地方的利益关系。
　　在现有财政体制下，农村税费改革必然减少乡村的收入，税费改革使全国所有乡(镇)、村至少要少收费1200亿元，虽然中央下决心每年拿出200亿元用于乡、村两级的财政转移支付，表面上似乎与过去的税费总额大体上平衡了，但乡、村两级实际上却少收了1000亿元(何开荫，2001)。现在看来，乡村财政拮据，既有乡村财政开支不合理的问题，税费改革的同时，就是要改变这种不合理的状态；又有财政体制本身的问题，在税费改革的同时，应对现有财政体制进行改革。农村基层财力不足，致使乡镇财政缺口较大，已严重影响到农村基层政权的正常运行。农村乡镇财政缺口可分为真实的财政缺口和不真实的财政缺口，对真实的财政缺口应当通过财政体制改革予以-解决，对不真实的财政缺口必须通过制度建设，用制度硬约束加以堵塞。
　　不改变税收高度集中的问题，农村税费改革难以正常运行。因此，一方面着力于改革财政体制，设计出一套中央、地方分权合理、事权清晰、责任明确、财权与事权统一的财政新体制；另一方面是加强财政支农力度。由于农业的基础地位和弱质的特点，国家财政要建立多渠道、多层次、多形式的农业投入体系。财政要支持农业经济增长方式转变，财政投入要重点投向公共产品和准公共产品，改善农业发展的条件，降低农业生产经营成本。国家财政主要是支持农业的基础设施体系、生态环境保护体系和防灾减灾体系建设，农业教育、科研、培训和技术创新推广体系建设，促进农业生产、经营专业化、市场化的社会化服务体系建设，促进贫困地区经济发展的扶贫支撑体系建设。
　　二、乡镇政府机构改革
　　乡、镇政府在长期运行过程中，已积累了相当多的问题，主要有两条：一机构膨胀，人浮于事；二是乡镇政府职责不清。乡镇政府的这两大严重问题，是基于农村税费改革前的旧体制基础之上的。长期以来，农业税构成了乡镇财政供养人员工资的重要来源，乡镇庞大的机构是靠农业税以及农业税之外的各种收费来维持的。一般地，工资支出占乡、镇财政支出的三分之二左右。乡镇机构臃肿，人浮于事，是农民负担加重和乡镇财政困难的重要原因。要从根本上减轻农民负担，解决乡镇政府的财政困难问题，必须对乡镇机构进行改革。

　　随着农业税及其附加的逐步取消，使乡镇政府必须转变职能，必须精简机构、人员。免征农业税及其附加意味着断了支撑乡镇政府不规范运行的财源，起着釜底抽薪的作用，但转变乡镇政府职能、精简乡镇机构人员是一项十分复杂、牵涉面相当广、操作难度非常大的工作，税费改革并不必然有乡镇政府职能的自动转变，乡镇政府冗员也不会自动减少。总之，现行农村税费改革尚未从根本上解决乡镇财政缺口带来的一系列问题。
　　需要强调的是，转变政府职能与精简机构同等重要，只有乡镇政府的职能转变真正到位了，精简机构、压缩人员才顺利成章；而只有精简机构、压缩人员，转变职能才能落到实处，否则，多余的机构、人员必然无事生非，想出种种办法延伸、放大政府的职能。
　　现在乡镇政府机构改革的难点在于：乡镇事权不清，到底哪些事是乡镇政府应当做、必须做好的事?哪些事是县、市级政府的事?乡镇一级上与县、下与村的关系应当是怎样的一种关系?乡镇的治理模式又是怎样的?这些基本问题不理清，使得乡镇改革缺乏目标模式，即使某些地方乡镇改革取得了一些成效，也只是枝节上的一些改动，或暂时性的某些举措。而由于我国各地乡村发展水平的巨大差异，使得这些基本问题更难有一个统一的模式。
　　科学划分职能是乡镇政府机构改革的基础。乡镇作为基层政府组织，要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不承办”的原则，主要管市场管不了且无法管的事。合理设置机构也是乡镇政府机构改革的必然要求。就乡镇内部机构看，要按照市场经济“小政府、大社会”的模式，将过去职能分散的机构简并为主管社会事业发展和经济管理的综合部门，要精简、分流人员，从现有乡镇财政供养人员看，虽然党政行政人员的比例不高，但还是有精简空间的，党委成员和副乡长可交叉兼职，机关工作人员因事设岗，兼职使用工按照哪里来哪里去的原则，彻底清退乡镇自聘人员，对精简的人员可鼓励其创办经营实体或服务性机构，也可鼓励其
　　三、农村基础教育改革
　　长期以来，农村实行的是所谓“分级办学，分级管理”的模式，即由县、乡、镇、村分别承担不同的基础教育费用，义务教育经费主要由乡镇一级来负担。税费改革前，农村义务教育经费主要来源于三个方面：财政拨款(乡级财政)、教育费附加(向农民收取的“三提五统”中的一项)和教育集资。由于乡级财政薄弱，后二者实际成为农村义务教育经费的主渠道。据调查显示，目前我国义务教育的投人中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，11%左右由省地负担，而中央负担的仅有2%左右(高新军、杨以谦，2001)。
　　税费改革取消了农村教育附加和教育集资，与税费改革几乎同时推行的是农村义务教育转为“以县为主”的管理体制，即由县一级统一管理农村义务教育的****、事权和财权。但由于目前财权划分是各省财政向中央集中，省以下财政向省集中，县一级的财权与事权严重不对称，县一级事实上很难承受一县农村义务教育经费，县一级能保县级机构正常运转就很不错了，相当多的经济欠发达地区，由于县级财政困难，根本无法保证教育经费的落实、到位。一些经济发展程度较高的省份，农村基础教育的经费由省、市、县三级承担，但由于农村税费改革后乡镇财政拮据，村一级更是没有多少财力，使得校舍维修、学校合并，教育设备添置等费用仍无法落实。同时，乡镇以下中小学的许多具体问题，很难及时传达到县一级，一个县那么大，教育点那么多，诸如校舍维修、教育设备添置难以及时、足够地得到保证。所以，除了极少数经济比较发达的地区外，我国农村义务教育经费普遍严重不足。另外，由于我国乡村教育点小而分散，教育投资效益差，教育质量无法保证，因此，税费改革之后对农村的义务教育管理体制迫切需要通盘考虑，进行新的制度设计。

　　现在，有些地方以改革之名，借用企业转制的做法，将农村中小学校、特别是教育质量较好的学校一卖了之，私营企业主在买了中小学校后，理直气壮地以民办学校的形式收取高额学费，进而利用高报酬、高待遇将农村优质的师资吸引到民办学校来，而大量公办中小学校的优良师资流失，形成公办学校与民办学校的巨大反差。农民子女要上优质的民办学校就要缴大量费用，上公办学校就没有良好的师资保证，这无疑进一步加剧了教育的不公平。这种情况应当引起有关部门的高度重视，并及时予以纠正。诸如此类情况似乎已经形成这样一个怪圈：税费改革之后，农民从表面上减轻了看得见的几十元、几百元钱，但上学、就医等等反而增加了更多的支出，类似教育不公平还将会造成“贫困的传代”。
　　从道理上讲，教育是公共产品，让全体公民受教育特别是基础教育既是公民的义务、权利，也是国家的基本职责，农村义务教育的属性要求政府有义不容辞的责任为农村公民提供义务教育，国家财政最终将承担城乡义务教育经费，但看来还有个过程，还要创造必要的条件。
　　农村基础教育的经费到底由谁承担，道理上讲很清楚，但转入正题需要一个过程，要做好必要的准备工作，条件具备了就应当由国家财政承担农村义务教育。
　　四、乡村债务的消解
　　现在已经出现了一个普遍性的现象：乡、镇政府和村集体经济组织在运转过程中，收不抵支，多年累积，形成了巨大的债务负担。由于长期以来，乡、村正常运转的费用依靠的是农业税之外的各种收费、摊派。税费改革后，村级组织收入主要靠农业税附加，限额为正税的20%，逐年减免农业税以至全免农业税，导致村一级收入大幅度下降，乡镇财政运转出现困难。
　　然而，乡镇财政困难，乡村债务问题由来已久，并不是因农村税费改革而带来的，只不过是，税费改革的推行，降低了村级的收入，加剧了乡镇的财政困难，从而使得乡村债务问题更加凸显出来，现在已经危及到乡村的正常运转。如果一方面封住了收费的口子，另一方面却留下了资金的硬缺口，那么，其结果必然有两种：一是农村基层想着法子开收费之门，从而使减轻农民负担的目标落空；二是严重制约农村基层组织的正常运转，最终仍以农民利益受损为代价。
　　农村在推行税费改革的同时，必须要对乡村的职能予以重新界定，分清哪些是基本职能，哪些是额外职能，哪些开支是必须的，哪些开支是应当省却的。如果乡镇财政的收入无法从体制上得到保证，会迫使乡镇职能部门想方设法从农民身上收钱。在现行财政体制下，乡镇设立一级财政，并要求收支自我平衡，而当收入严重不抵支出时，向农民收钱的压力就始终存在。再说乡、镇政府沉重的债务负担非常不利于一级基层政权正常工作的展开，身负沉重的债务就很难保证乡、镇政府财政收、支的规范化运作。
　　农村税费改革的直接目的是减轻农民负担，但这一目标的实现，应以农村基层政权的正常运转为基础，或者说减轻农民负担与农村基层政权建设是相辅相成的。如果农民负担是减轻了，但乡村无法运转了，或者说乡村行政体制还是老一套，那么，这样的税费改革成本太高，税费改革的成果也很难巩固。
　　农村税费改革调整了国家与农民的关系，但目前农民的负担主要是税外负担，而税外负担实际上已成为乡村两级重要的收入来源，所以在税费改革的同时，必须对乡村的运转费用予以明确的规定，调整好农民与乡村的利益关系，这样税费改革的目的才能最终实现。
　　五、农村公共设施、公益事业建设
　　农村公共设施建设包括农田水利、乡村道路、桥梁、乡村电力、广播电视、通讯设施等。公共福利有医疗卫生、防疫、计划生育、优抚、五保户、残疾人、民兵训练等支出。农村公共设施是乡村社会的公共产品，乡村社会的基本特征决定了这些方面的建设有其特殊性。在城乡二元体制下，城市公共产品一直由国家负担，农村公共产品则由乡村自行解决。税费改革之前，农田水利建设、乡村道路、桥梁等公共建设经费还有计划生育、优抚、民兵训练是由农业税、提留统筹以及各种合理不合理的收费来解决的，免缴农业税之后，农村公共产品投入都无明确的支出途径，这个缺口怎样填补?按照政策规定，与农民利益密切相关的公共产品建设采取“一事一议”的办法解决，可“一事一议”面对农民家庭利益的不一致性，公众意愿很难整合的现实，操作难度非常大，又有上限限制，根本无法解决农村那么多公共设施建设、公益事业建设。

　　安徽省怀远县、濉溪县在税费改革前优待金实行以县为单位或以乡镇为单位的统筹，由各乡镇负责兑现。一般情况是五保、农村优抚所需经费都由乡镇负责统筹和兑现或乡镇与村共同负担。税费改革后，由于乡镇财政困难，村没有资金，优待金已难以兑现了。“由于中央财政上拨的增资资金每年下半年才拨付到乡镇，五保经费按季拨付出现一定困难。”“令人担忧的是，农业税、附加税的减少导致有的乡镇无法按当地上年农民人均纯收入的标准保障五保老人的生活。在长期拖欠干部补贴的情况下，今后五保经费的兑现将难以保证。”
　　在实地调查过程中，我们发现很多基层对农村公共设施建设、农村公益事业建设根本不管了，也管不了了。税费改革后农村基层财力减少，会导致农村公共产品的供给水平迅速下降，甚至严重制约农村发展，对此必须引起政府的高度重视。
　　六、乡镇以上政府职能的转换
　　多年来，乡镇以上各级政府布置的各项“升级达标”任务层出不穷，名目难以一一列举，而这些政府指令要完成的硬任务又没有相应的财政支持，所谓上级政府出政策，下级政府出资金。对乡镇而言，上级政府各部门都是它的顶头上司，得罪不了，得罪不起。乡镇政府要完成上级布置的名目繁多的任务，不光要花费大量的精力，还要贴钱，在这种情况下，只有将负担转移到农民头上，这几年农民负担加重的原因之一就是乡镇要完成这些来自于上级的硬性规定。
　　这一问题说到底是乡镇以上政府的职能转换问题，是各级政府的事权财权划分问题。这些问题不解决，乡镇以上各级部门仍继续以往的管理办法、管理模式，那么，乡、镇、村势必处于难以招架之中。
　　过去上层与基层之间的关系被人们形容是“上面千条线，下边一根针”，后来强调机构对口设置，每条线都想要一根针，所有上级部门都纷纷往基层伸腿，使得乡镇机构小而全，部门越设越多。县属职能部门和事业单位还在乡镇设置了诸多派出机构，即所谓“七所八站”等事业、企业单位，有不少条条管的事业单位表面上在主管局领工资，实际上却是乡财政上缴的农业税款拨给主管局后再下发的。“有关主管部门盲目下达各种‘指标’要求，并作为基层行政官员政绩考核的指标，却又不随之提供配套的资金。据河北省农业厅的不完全统计，近几年，河北省用于‘普九’、‘普六’、‘小康’等达标升级活动所形成的债务负担为村级119746万元，占村级负债总额的15．8%；乡级为105691万元，占乡级负债总额的24.1%。此外还有诸如乡镇机关建设达标、宣教中心达标、党员活动室达标等等，至于订报刊、购鼠药、民兵训练、计划生育等项目的考核、检查、评比、验收，更是项目繁杂，花样不断。”
政府行为不规范，部门利益膨胀，政府参与了不该参与的社会、商业性集资活动，使本应自愿的集资，变成了强行摊派，政府管理部门对本届正常工作范围的服务，变成了有偿服务。这种管理方式不改变，乡、镇、村处于被动应付之中，为完成上级有关部门布置的任务而耗费的资金从哪里去填充呢?答案只能是驱使基层不规范行为的出现。