关于乡镇职能的再认识

乡镇政府是功能最全，地位最低，能力最弱，接触群众最近的一级政府。乡镇职能问题是一个有别于一般政府架构理论的特殊问题，是一个被法授权又被法散权的复杂问题，是一个中央关注群众关心的现实问题，是一个理了乱乱了理的老问题。我感到有必要从法的高度和现实的状态中对乡镇职能以重新考察和定位。人民公社被取消之后，乡镇政府对农村的行政走过了20多年，其行政的手段，工作的方式和方法仍然是计划经济时期的那一套，尽管跟着形势的变化乡镇工作也作了一些调整，但其本质仍是从计划经济中分娩出来的。重新认识和相对准确定位乡镇职能，发挥乡镇政权在解决三农问题中的作用，是当前十分紧迫的大事。本文试图从抽象的印象和具体的感受以及数理的分析中给乡镇职能寻找一个说法，以期商榷之声。

一、乡镇政权运作对“三农”的影响

决定“三农”走向的是国家制度和体制，但是乡镇政权的运作对“三农”的影响不可小视。我的感受是，乡镇政权的恶性运作对“三农”是灾难。目前乡镇问题主要表现在，乡镇提供公共产品的能力弱，绝大多数乡镇历史滚存下来的巨额债务无法化解；乡镇干部作风建设由于没有一个好的工作机制，依着某一载体和某一活动难以从根本上解决乡镇干部作风问题；调整旧体制与架构新机制过程中频发信访、群访案件，甚至出现恶性事件；农村民主政治建设举步惟艰，自治之路浅尝辄止。

乡镇巨额债务问题主要是乡镇决策机制问题。我在组织部工作了7年，在两个乡镇担任乡镇长、党委书记7年，前7年我系统考察了乡镇负债问题，后7年我亲历了乡镇的大小变迁，深知乡镇巨额债务形成的原因。对问题缺乏科学的把握，对发展缺乏应有的前瞻，对决策缺乏应有的程序和监督制约机制，功利主义思想严重，没有足够的对历史对群众负责的精神，是乡镇问题累积的根源，也是巨额债务雪球般成长的根源。

农村稳定与政策的频繁调整有关，但主要是乡镇干部的作风问题，核心是对农民人格尊重与否的问题。政策的功利性以及过度的宣传把农民的期望值调得太高，而农民从这一政策获取的切实利益却要小，这个差距农民向乡镇干部要，乡镇干部拿什么给？另一方面乡镇干部的作风的确是一个问题，许多干部素质不算低，但他们不善于做群众工作，甚于害怕做群众工作，一点就着，动不动三分钟，没有把农民人格与自身人格地位对等起来，平等地开展工作。这些年来各级试图寻找一个转变干部作风的平台，但成效总是不尽人意。如果需要寻求答案，我可以肯定说两点，一是乡镇干部确实想转变作风，只是遇到一些具体情况易复发老毛病，二是农民人格的缺陷的确有着“怒其不争”的一面。很明的事很明的理，在现实利益面前就是绕不过去。因此，从根子上解决乡镇干部的作风问题必须依靠体制的创新。

乡镇的发展问题主要是考核机制的问题。考核机制实际上就是一个利益导向的问题。一般来说，考核机制是培养干部的机器，什么样的机器造出什么样的干部。当然少数例外也不能排除。考核机制需要解决两个问题，一个是什么样的乡镇干部算好干部？另一个是什么样的政绩算优良政绩？对乡镇这样一个十分特殊的岗位，需要研究和探讨的东西太多。

二、乡镇政权运作成本效益分析

乡镇政权运作的个性背景。2003年我所在镇根据变化了的农村工作形势，提出了重构乡镇工作运行机制的设想，主要包括：领导农村工作方式的转变，依照产业发展规划配置干部资源，创立365办事窗口，实行远距离作业工作法；干部管理方式的转变，实行“两年”制考核法，对镇干部实行年奖，对农村党支部书记、村委会主任实行年薪；投资体制的转变，实现由政府主办到村民自主的转变，拓宽筹资渠道，实现农村公共事务投资主体多元化；农村事务管理方式的转变，坚定地走村民自治之路；乡镇决策机制的转变，实行班子会议题预告制。机制的转变给乡镇工作的环境带来了可喜的变化，也提高了乡镇工作的预期效果。

干部资源利用效益分析。干部资源最终效益表现在创造财富上。当然，还有另一个社会效益。但直观的效益是财政增量。我目前工作的这个镇是一个2万人的中等规模建制镇，2003年干部全员收益（剔除教育、卫生等社会事业干部收益，下同）为44万元，比上年增加12万元，增长27%，本级财政增量（预算内按可比因素计，预算外本级可支配财产计算在内，下同）37万元，增长23% ；2004年干部全员收益为66万元，比上年增加22万元，增长33% ，本级财政增量60万元，增长30% 。从这组数字看出，干部全员收益增长与本级财力增长幅度比较接近，换言之干部资源的利用在效益上得到较为理想的反应。这一运行机制应该是良性的，可取的。

农村事务管理行政成本效益分析。农村事务管理行政成本表现在（剔除镇村干部全员收益）非生产性支出上，2003年为43万元，2004年为40万元，2005年预计为38万元，行政成本呈下降趋势，说明新的工作机制发挥了作用，尽管减幅不是太大，但仍然是可喜的。这仅是问题的一个方面，另一方面新机制的作用应该表现在行政的效益上。这个效益也应该表现在三个方面，一是社会事业发展投资的增长，二是农民收入的增加，三是应付非正常事件的支出减少。2003年至2005年三年全镇社会各项事业累计投资2500万元以上，是历史以来投资空前和偿债空前的三年，这个效益主要得益于国家和省政策的调整，但投资主体多元化在其中发挥的作用不可低估。同期农民收入增加主要来自政策性调整，这个效益不太明显，但应付非正常事件的支出几乎降至为零，也就是说行政方式的转变较好地保证了农村社会的稳定。

三、    乡镇职能的现实考虑

乡镇职能如何定位？我感到要从三个方面加以考察。一是法律，二是政府功能，三是乡镇现状。从法的意义上讲，宪法授了乡镇政府地位，但许多子法又削弱了乡镇政府应该有的权力，许多行政行为被县以上行政主管部门的派出机构代替，乡镇政府就象一个没有完全发育的少年，需要很多的家长监护。从政府功能方面讲，政府的功能就是为社会提供公共产品，而乡镇政府这种功能太弱，许多公共产品都是由上级政府通过转移支付来解决的。从乡镇现状考虑，乡镇面对的服务项目太多，服务的要求十分具体，服务的对象非常广大，服务的内容非常庞杂，而乡镇财力十分有限，干部队伍的规模又不容太大，诸多矛盾集于一身，无法回避，必须坚定地去面对。

今年下半年江西省在一些县市乡镇开展了乡镇职能定位的试点，提出了“执行政策、发展经济、社会服务、维护稳定”的十六字乡镇职能，这种试点无疑是积极有益的，但这个定位仍然可以商榷。我认为这个定位还不具体，操作性不强。在执行政策的层面上，各级地方政府和基层政府必须无条件做到，没有价钱可讲。发展经济范畴太大，农业、工业、小城镇建设都是发展经济的范畴，对后发地区而言，发展经济的重点在哪，应该给乡镇一个相对准确的定位，因为它涉及到考核利益机制的调整，社会服务也是一个较广的范畴，涉及到服务形式和内容，可以给乡镇一个明确定位，维护稳定无可争论。          

 综合考察乡镇的实际情况，我以为给乡镇职能作如下定位较为合适：优化环境，发展经济；量入为出，服务社会；指导自治，维护稳定。发展经济的重点应该放在环境的优化上面，这个环境包括政策落实的环境，经济发展的环境，后者主要是发展的空间，比如劳动力就业的空间，它需要诸多渠道和平台。服务社会的原则是量入为出，坚持投资主体多元化，遏制乡镇债务不良增长。维护稳定的方式和方法是指导村民实行真正意义上的自治，不能把矛盾堆积在乡镇政府，造成政府与群众的对立，这也是乡镇政府必须重点履行的职责。

乡镇对农村经济发展的职责主要表现在对农村现体制的维护和完善。维护主要表现在对党在农村现行政策的坚持和执行。运用自治的手段，为党的政策在农村较好地得到落实奠定坚实基础。完善主要表现在实现政策预期效果方式的创新，要按照农村生产力发展的要求和需要，不断创新思路和方法，实现农村生产要素的合理配置。乡镇对提供公共产品的职责应坚持量入为出的原则，在指导自治的基础上，建立社会投资主体多元化格局，目标是事办好、不欠债、群众满意。乡镇对农村社会稳定的职责应建立在指导自治基础上的综合治理。

四、    价值导向及干部资源配置

乡镇干部资源配置的原则是效益。配置的结果最终形成新的农村工作运行机制。在这一过程中，起关键作用的是干部考核的利益机制。乡镇工作的价值如何评判，其价值导向何方涉及到按照乡镇职能调整现行乡镇目标管理考核的重大问题，涉及到能否从老的观念和思维定式的框框中走出来的重大问题。对乡镇目标管理考核是一个价值体系，决定其价值标准的指标应该突击重点，把哪些在价值体系中不能体现价值标准的指标拿下去。

建立更为理性的乡镇目标管理考核体系。考核一个班子或主要领导的政绩，重点应放在这个班子是否能为这个乡镇谋求一个好的基础和一个好的发展方向。“好基础”考核体系中有两个指标体系：一是固定资产投资额和偿债率。不办事不行，办了事不负责也不行。二是社会稳定。主要考核工作机制的建立以及工作的效果。目前应该把机制的建立放在重中之重的位置。“好方向”考核体系中也包括两个指标体系：一是主导产业拉动投资目标，没有投资的增长就不会有经济的发展，乡镇从实际出发选择几个重点产业，制定投资拉动目标，渐进发展。二是税收结构调整目标。这一指标体系主要反应经济发展的质量。

建立更为刚性的乡镇目标管理考核体系。以上指标体系中应该包含二大指标体系，一个是评估体系，另一个是数字体系，不管哪一体系都必须把指标的刚性放在第一位。

建立更具个性的乡镇目标管理考核体系。个性是一个地方的灵魂，也是一个地方突破思想禁区的精神，没有个性不是马克思主义实事求是的工作作风，因为乡镇情况不可能一样，因此对乡镇的考评要给个性一个褒奖。如何考核也要建立一个指标体系：局部工作对全局的影响度。