英国农村剩余劳动力转移问题的历史考察

马克思主义认为，农村剩余劳动力的转移，是社会总劳动在农业、工业和第三产业之间的重新分配和重新配置。发生这种变化的基础，是社会生产力水平的提高，特别是农业劳动生产率的提高。农村剩余劳动力的转移是经济发展和社会转型中不可避免的问题，关系到国家社会经济的可持续发展。英国政府在解决农业剩余劳动力转移的过程中，自觉或不自觉地采取了国家干预的做法，摸索出从惩罚、救济、“济身”，到创造就业机会和福利国家的一套做法，成功地解决了农村劳动力向城市转移的问题，为社会转型和经济发展铺平了道路。

一、从惩罚、救济到“济身”

   英国农村剩余劳动力的转移，最初是由圈地运动引起的。圈地运动本身，不是农业资本主义发展的结果，而是农业资本主义发展的前提；圈地的目的，是为了养羊赚钱，而不是为了扩大农业生产，而且牧场不能容纳过多的农业劳动力，因此产生了大量剩余劳动力。当时英国还没有发展到机器大工业生产阶段，非农业部门也还没有产生对劳动力的大量需求。所以这些被驱赶的农民，除少数人受雇于农场和手工业工场外，绝大部分人成为生计无着、到处行乞的流浪汉。他们逐步向城市转移，成为游民、失业者和贫民。

   在圈地运动开始的最初200多年里，英国圈地运动受到法律的限制，规模不大，失地农民的问题还没有严重到威胁旧国民经济体制存在的地步，失地进城农民被简单地看成流浪汉和“懒汉”．英国统治阶级禁止他们到处流浪，通过“血腥立法”，加以严惩。如1531年法令和1536年法令规定，所有健康的人，一旦被发现乞食，要被剥光衣服，绑在马车后，游街示众，同时鞭打至流血为止，然后遣返原籍。

  爱德华六世在位时，于1547年通过了被认为是都铎王朝最严厉的惩治流浪汉的法令。该法令把所有无业者都称为流浪汉，给予严厉惩治；健康流浪汉，将被逮捕，在前胸打上“S”烙印，被罚做两年奴隶。如果逃跑，将被判终身为奴。而逃跑两次，将被判死刑。然而，严刑峻法并不能解决农村失地农民的流浪问题，许多破产农民参加了农民起义。1549年在诺克福郡、1554年在肯特郡都发生了农民起义。起义失败后，大批起义者成为游民，流人城市。

   随着圈地规模的扩大，失地农民的数量在增加。英国政府逐步认识到进城流浪农民的问题，是由社会转型所带来的，并不是失地农民的过错。惩罚不如疏导，要进行疏导，首先要进行救济。于是，英国政府采用了恩威并用，即救济和惩罚并用的两手政策。

   最先，英国政府允许对无劳动力的和老弱病残等流浪汉进行救济，后来逐步扩大救济的范围。开始时，救济基金主要由私人和私人机构来进行，政府并不承担责任。从亨利八世开始，英国政府才承担起了组织救济和筹集救济资金的责任。例如1535－1536年的法令规定，市政当局要“慈善地接待”乞丐，救济他们，使之不会再公开乞讨。随着英国工业革命的进行，英国农村人口向城市转移的速度加快。英国除了继续救济流浪者、失业者外，对贫困人口开始了政府补贴制度，即“斯宾汉姆制度”。这是一种“院外”救济制度，开始于1795年。所谓院外，指的是救济院之外。这种制度的特点，是根据食品价格决定工资标准。对工资达不到标准者，由政府给予补贴。但是救济只是一种暂时的办法，它不仅增加国家的财政负担，而且造成了更多的社会问题．这种主要靠救济来解决问题的办法，明显是行不通的。英国的农村剩余劳动力转移政策需要新思路和新办法。于是政府采取了大规模向海外移民的政策。

   新航路开辟后，英国就开始向新大陆和海外殖民地移民。在移民中，大多数人是“在母国被当成多余而有害的人”，是“罪犯、娼妓、穷光蛋和破产者”，一句话，是游民、失业者和贫民。1834年，由于失地农民的压力，英国主管和执行济贫法的皇家委员会正式建议，将有劳动能力的贫民移民海外。这样，大批移民以仆役身份来到北美，俗称“契约仆”。17世纪进入切萨皮克地区的移民，有70％一80％为仆役。为了保护本国工业的发展，英国严格禁止熟练工人移民国外。因此向国外的移民，基本上是农村剩余劳动力。

   南非、新西兰和澳大利亚等英国殖民地也是英国缓解国内流动人口压力的理想移民之处。例如英国1820年首批到达南非的移民就有1万人；以后逐年增多。英国向新西兰移民，也从1839年的1000人，发展到1875年的30万人。政府为鼓励移民，采取了减免运费、向移民赠送土地和农具或向安排移民的投机者赐予土地等多种方式。从1846年到1869年，在英国政府各种移民计划下安排的移民约有33．9万人，约占英国移民加拿大和澳大利亚总人数的23％。

除了移民之外，英国政府还向殖民地流放犯人。1717年英国议会通过法案，允许将某些犯人运送到北美做劳工。议会下院于1729年到1730年设立了一个委员会，对英国监狱进行调查。该委员会在经过调查后，提出将负债的穷人和从监狱中放出的犯人安置到北美。之后，这两种人被安置到北美，促成了佐治亚殖民地的建立。在1718—1775年间，英国向美洲输出犯人约3000人。北美独立后，美国拒绝接受英国罪犯，其他英国殖民地也开始拒绝接受英国罪犯。因此英国把澳大利亚作为流放地。1787年英王乔治三世在议会开幕词中，宣布政府计划在澳大利亚新南威尔士的“植物湾”建立移民区，安置罪犯。到1868年从英国各岛流放到澳大利亚的罪犯已达15．5万人。这些犯人被流放后，缓解了英国本土的人口压力和社会矛盾。

   在实践中，英国政府认识到移民和流放，只是权宜之计，只有创造工作机会，使流浪汉通过工作谋生，从济贫到促进就业，达到“济身”的目的，才能解决问题。这样英国对流浪农民的政策开始了转变，即从救济政策发展到“济身”政策。工业化的发展，也为这一政策提供了可能。

   英国工业化初期，工业部门需要大量的劳动力，失地农民本来可以比较容易地在工厂谋到一份工作。但是由于当时工厂工作条件恶劣，工资非常低，而且工作时间很长，一般每天工作时间在15一18小时。广大失地农民的思想观念还没有转变，他们过惯了“日出而作，日落而息”的农家生活，不习惯现代工厂的生活，特别不愿意在工资极低、条件特差的工厂，受老板和工头的剥削压迫。因此他们宁愿继续行乞、打短工或依靠亲友的资助，而不愿到工厂做工。这就是失地农民变成流浪汉而被资产阶级看成“懒汉”的原因。对这些流浪汉，英国政府实际上无计可施。但是到工业化中后期，这个问题不存在了。

   首先由于工业化的进行，社会物质财富增加，人民整体的生活水平得到改善。在工人阶级的斗争下，工人的生活和劳动条件得到改善，工作时间不断缩短，工资水平得到提高。相对来说，失地农民就愿意到工厂工作。由于生产规模的扩大，工厂需要的劳动力越来越多，因此就容纳了越来越多的农村剩余劳动力。而非农业部门的发展，特别是第三产业的兴起，拓宽了农村剩余劳动力就业的领域。

   其次，从19世纪初开始，英国进一步加强了对外殖民掠夺，建立了广大的殖民帝国。广大殖民地是英国人移民的理想之地，成为农村剩余劳动力转移的广阔场所。英国农村剩余劳动力大量移民殖民地，1846—1850年英国每年平均向殖民地移民19．91万人，到1886一1890年间则达到21．48万人。

  在这一时期，失业问题成为比流民更为严重的问题。许多农村剩余劳动力在找到工作后，很快又失业。失业问题阻碍了农村剩余劳动力的进一步转移。失业问题必须由国家来解决，需要加强国家的干预。因此英国以解决失业问题和社会福利问题为突破口，来解决农村剩余劳动力的转移问题。这样英国对游民的政策，开始了从济贫政策到“济身”政策的变化。英国政府以各种方式培养游民的劳动习惯，培训农村剩余劳动力，使他们拥有某种技能，能独立谋生。同时英国政府还努力创造就业机会，为游民工作创造条件，使他们有“济身”的可能。在这一时期，英国农村剩余劳动力的转移，开始走上正常的轨道。

   英国政府的“济身”政策，是有历史渊源的。从1571年到1587年，英国伊丽莎白女王政府出台的一系列关于惩治流民和救济贫民的新法案就规定，对有劳动能力的游民实行强制劳动。在1576年法令中，政府规定每个郡都要建立“感化院”，将那些有工作机会而不去工作的人送进感化院，实行强制劳动。同时积极为失业者寻找就业机会，希望从根本上解决失地农民的流浪问题。这些办法，开始了使被救济者通过就业来谋生的努力，在英国被称为“济身”。

   1594到1597年，英国粮食连年歉收，圈地速度加快，失地农民向城市流动的规模增大。英国议会为了解决流浪农民问题和贫民问题，通过了1597年法令，明确提出了具有“济身”思想的济贫新方案。在这个法案中，除了严惩外，强调为流浪者和失业者创造就业机会，使他们能自己谋生。法案明确规定，要安置贫困家庭的子女劳动或当学徒，给失业的成年人提供原料，以便让他们工作，提出了“健康者劳动，无生活能力者送救济院”的原则。

   1601年，英国通过了着名的伊丽莎白法，即“旧济贫法”。该法吸收了1597年法令的基本精神，并作了一些增补，强调解决游民问题的方法之一，是为失业者提供工作。该法案的通过，标志着英国基本完成了在解决失地农民问题上从惩罚到救济再到“济身”的观念转变。该法案在英国济贫史上占有重要地位，奠定了英国救济政策的基础。

   1601年法案通过后，英国枢密院为解决失地农民的就业问题采取了一系列措施。首先是开始为失业者安置工作。从1622年到1623年，英国枢密院连续颁发了三个诰令，发给10个呢绒生产郡的治安法官，要求他们解决失业纺织工人的工作问题。1629年5月17日，英国枢密院又发布诰令，要求强迫健康流民做学徒，给他们提供生产原料，安排他们工作。为了给失业者安排工作，需要筹措资金。为了解决资金问题，英国枢密院授权地方官征税。为了拓宽就业渠道，英国创造了多种安排就业的方式．例如提供原材料，让穷人在家中生产；为失业劳工创建新的行业，如在呢绒业之外，为安置失业工人创立了“新呢绒业”，即生产粗呢和斜纹哔叽呢；为失业者建立集体劳动工场。这种工场具有半工场半收容所的性质。

   1834年，英国颁布了新济贫法。新济贫法是在旧自由主义的思想下制定出来的。旧自由主义认为，人是生而自由的，贫困是个人的事，是由个人原因造成的，应该通过自己的努力来脱贫。因此1834年新济贫法规定：贫困者必须进入济贫院，才能得到救济。接受救济的人，将被剥夺选举权，作为对被救济者的一种惩罚，其目的是让受救济者通过个人的努力，而不是社会与政府的帮助来脱贫。这个法令在改造游民的不良习惯上，有很大突破。该法令规定，在济贫院，受救济者必须劳动，才能得到生活必需品。这是一种带有劳动改造性质的规定，其目的是培养受救济者的劳动习惯，使他们走出济贫院后，能靠劳动谋生。从1870年到1914年，英国的济贫活动，基本上是在]834年新济贫法下进行的。

   从19世纪末到第二次世界大战的爆发，是英国农村剩余劳动力转移的第三时期。在这一时期，由于世界市场的扩大、科技的进步和农业生产率的提高，英国剩余劳动力进一步增加。为了使农村剩余劳动力能顺利向非农业部门转移，英国政府出台了一系列的政策，如逐步普及中学教育，提高农民的素质等，使英国农村剩余劳动力的转移相对容易。

   1890年后，英国政府创造就业机会，使失业者能够通过劳动谋生的努力有了发展。英国政府决定建立劳动移居地来转移失业人口。英国建立的劳动移居地分为两种：一类是由社会团体为解决失业问题而建立的移居地；另一类是由政府济贫部门为缓解失业者的贫困状况而建立的劳动移居地。前一类靠各类自愿性捐款建立，后一类主要由地方政府拨款建立。

   社会团体建立的移民区，比较有代表性的是1891年“救世军”在艾塞克斯郡的哈德里建立的“救世军土地移居地”，占地3000英亩；此外还有1892年“家庭移民协会”在斯塔斯韦特建立的占地130英亩的“农村移居地”等。而由政府建立的劳动移居地主要有1904年在伦敦波普勒区建立的莱恩敦劳动移居地，1905年由伦敦失业委员会建立的豪尔斯里湾劳动移居地。前者占地100英亩，后者占地13000英亩。

   但是由于这些劳动移居地从事农业性质的劳动，对城市失业者吸引力不大。同时这些劳动移居地也受到当地农民的强烈反对，因为这将把就业人口转移到他们居住的地区。从操作上说，这种办法也难于实行。因为维持劳动移居地需要资金，依靠自愿捐赠的基金来源不可靠，而依靠地方政府的拨款，则又引起纳税人的不满。因此劳动移居地的存在不能长久，英国建立劳动居居地的尝试是不成功的。

   英国政府逐步认识到，解决失业问题，仅靠济贫院和建立劳动移居地等等是不够的，必须加强政府的调控努力，制定相应计划，实行再就业制度和劳动保障制度。1886年3月，英国地方政府事务部大臣约瑟夫．张伯伦向所有地方济贫官员提出了一项“市政公共工程计划”，要求在对贫困者和失业者进行救济时，应该通过市政工程计划的扩大，给失业者再就业提供机会。这一指令，开始了英国国家从宏观上解决农村剩余劳动力转移的努力。

   按照张伯伦的指示，各地方政府开始把失业者组织起来修建公共工程。于是以公共工程计划为形式的劳动救济措施，成为济贫法之外解决失业问题的又一官方措施。但是张伯伦的这一计划很快就失败了。因为参加公共工程计划的失业者，大多数是非熟练工人，他们没有什么技术。而大多数熟练工人在失业后，并不愿意参加公共工程计划。加上公共工程的实施，需要巨大的资金，给地方政府带来了巨大的压力，而失业者创造的价值，远远赶不上开办公共工程所需的资金。因此用公共工程计划来解决失业问题的尝试失败了。

   在创建公共工程解决失业问题的努力失败后，英国解决农村剩余劳动力转移的办法开始向福利国家方向发展。英国国家福利政策的核心，是就业政策。英国福利国家的设计师威廉。贝弗里奇在1905年出版的《失业：一种工业问题》一书中指出：“失业基本上是一种工业和国家的问题，而不是个人品行以及地方在供需调节方面的问题。”他强调了失业不是个人品行造成的，而是工业社会发展过程中对劳动力供需进行调节的某种经济力量未能发挥真正效力的结果，这种经济力量要想发挥效力，仅靠地方调节是不够的，还必须由国家进行调节，建立福利制度，以利于就业问题的妥善解决。他的观点，为解决失业问题提供了理论基础。

   1905年，英国工党成立后，立即在议会中提出了上述社会经济要求，迫使英国通过了《失业工人法》，规定了对失业工人的救助措施和解决失业工人再就业的办法，使国家的济贫制度开始向福利国家制度发展。第二次世界大战后，英国为彻底解决失业和贫困问题，开始建立福利国家，试图从根本上解决剩余农村劳动力的转移问题。

  二、从“济身”到人为创造农村剩余劳动力

   英国农村剩余劳动力转移的第四个时期，发生在第二次世界大战结束之后。在这一时期，为适应战后重建和经济一体化的要求，英国采取了新政策，鼓励农业科学的发展，提高农业生产效率，节省农村劳动力，进一步制造农村剩余劳动力，并由国家保证农村剩余劳动力在安排中的社会安全，英国开始从“济身”到人为创造农村剩余劳动力的阶段。

   第二次世界大战结束后，英国政府建立了从“摇篮到坟墓”的福利制度，基本保障了失业工人和贫民的利益。农村剩余的劳动力即使没有找到工作，也不会再像其前辈那样流离失所，无家可归。农村剩余劳动力离开农村和农业劳动，不会给社会带来大的冲击。

   也正是在这一时期，英国政府的农村剩余劳动力政策有了巨大的变化，从历史上消极应付农村人口向城市的转移，发展到主动积极地创造农村剩余劳动力，并把他们转移到非农业部门和第三产业中去。这些政策是

   第一，加大对农业的投资。英国在第二次世界大战后，由于失去了广大的海外殖民地，需要加强本国农业的发展。为此，英国政府加大了对农业的投资。农业投资的增加，使农业有关的各项配套设施得到加强，从而减少了农业的劳动投入，促进了农业剩余劳动力向非农业产业的转移。

   第二，鼓励扩大农场的规模，以取得规模经济效益。1967年英国修订的农业法规定：对合并的小农场，政府提供50％的合并费用，愿意离开农业的小农场主，可从政府得到2000英镑的补助。1973年以来，英国政府用于农场合并的补贴每年在100万英镑以上。由于政府的鼓励，英国小农场合并的速度很快。1965年英国共有农场43．78万个，到1977年就减少到27．51万个。其中5公顷以下的农场，从16．83万个减少至4．74万个。农场的合并和扩大，促进了农业机械化、电气化和化学化，节省了农业劳动力，导致农业人口向非农业部门的转移。

   第三，促进农业机械化的发展。19世纪50年代以前，英国的农业还在广泛使用畜力和古老的农具。19世纪下半叶才开始使用简单机械，第一次世界大战期间，从美国进口拖拉机时，英国才真正开始了机械化进程。到第二次世界大战前，英国虽然基本实现了机械化，但是机械化的水平还不高。第二次世界大战结束后，英国农业机械化的步伐加快，实现了集约化、机械化、化学化和电气化，因此又出现了农村人口向城市的转移。1931年，英国农业劳动力为125．8万，占全国劳动力总数的6％。但是到1965年下降到4％，1978年为2．2％。

   第四，重视农业科研和农业教育，提高农业劳动者的素质和劳动生产率，以减少农业劳动人口。1976—1977年，政府对农业科研的投入约为6500万英镑，极大地促进了农业的科研和教学。

   第五，发展第三产业，吸纳农村剩余劳动力。英国的非农业人口，开始大规模向第三产业转移。例如，1961年，第三产业就业人口的比重为48％，农业就业比重为5％。但是到1970年，第三产业就业人口比重上升到51％，而农业人口下降到2％。

   在历史上，英国政府是不干预第三产业发展的。但是为了为剩余劳动人口开辟就业渠道，英国政府开始干预第三产业的发展。20世纪60年代末，英国制定了《旅游发展法》，规定对营建旅馆的资本开支给予20％的补助。这样在短短几年内，全国增加客房5万多间，解决了不少人的就业问题。进A80年代后，英国政府兴建了20多个“企业区”，实行特殊政策发展工商业．这些企业区对吸纳剩余农村劳动力发挥了很大作用。

  第六，在英国农村人口向城市转移的过程中，英国政府还采取了其他一些成功的做法。其中最值得一提的是发展“农工综合体”。“农工综合体”从20世纪50年代开始建立，到60年代发展起来的。所谓农工综合体，就是在农村发展的非农业产业，例如食品加工工业等。这些工业使大量农业劳动力转变为非农业劳动力。例如1970年，英国全国劳动力总数为2434万人，其中在农工综合体就业的人数为210万，占10％。

目前，英国还在创造条件，以进一步减少农村剩余劳动力，使农村剩余劳动力的转移，向最优化方向发展。英国正以新的方式，人为地促进农村剩余劳动力的转移。英国当代的农村剩余劳动力转移政策，较好地适应了生产力的发展。

三、英国农村剩余劳动力转移的历史经验

   英国在解决农村剩余劳动力转移的过程中，积累了许多经验，其中最成功的经验是解决农村剩余劳动力问题，不能靠惩罚或者救济，而应当由国家干预，为农村剩余劳动力提供职业培训、就业机会和社会安全保障。这一经验为大多数欧美国家所认同。

   19世纪末，德国在农村剩余劳动力转移问题上的做法，主要得益于俾斯麦的福利政策，但俾斯麦在制定政策时，考虑了英国在农村剩余劳动力转移方面的做法，使德国转移农村剩余劳动力的政策，较早地向福利政策过渡。

   法国在1897年大革命后，成为一个小农生产占主导地位的国家，现代化发展缓慢。到第二次世界大战结束后，为了发展经济，法国学习英国，鼓励土地集中，扩大农业生产规模，鼓励农村剩余劳动力的转移。法国政府为自愿合并的小农场主提供资金和奖金，对剩余的农村劳动力给予安排工作或提供社会保险。这一政策收到了很好的效果。从1955年到1977年，法国全国农场的数目减少了48％，农场平均规模扩大了一倍以上，农村人口迅速减少。

   美国剩余农村劳动力的转移，是在工业化基础上进行的，工业化为农业生产力的提高创造了条件。但美国政府为促进农村剩余劳动力的转移，也采取了英国的一些做法，如制定了一系列政策，特别是制定了提高农民素质、对农村剩余劳动力进行教育培训计划，以帮助他们就业的政策。

   战后意大利更是直接借用英国的经验，由国家来拟定农村劳动力转移的计划，以促进意大利南部农业经济的发展。

英国政府的农村剩余劳动力转移政策经历了复杂变化过程。在实现农村剩余劳动力转移的过程中，英国政府采取了许多措施，其中包括惩罚、救济、向海外移民、鼓励农村剩余劳动力通过劳动“济身”自救、为失地农民创造就业机会、逐步完善农村剩余劳动力转移的法律、制定一系列促进农村劳动力转移的政策等，并最终使转移农村剩余劳动力的政策，与福利政策挂钩，为失业者提供职业培训、提供就业计划和社会安全保障，从而创造了农村剩余劳动力转移的良好的社会环境，成功地解决了农村剩余劳动力的转移问题。尽管在不同历史时期，历届英国政府的做法不相同，但是它们解决农村剩余劳动力的政策随国民经济的发展而变化，与时俱进，始终处于不断更新的过程中。英国在农村剩余劳动力转移问题上的成功经验，是值得借鉴的。*