论平衡记分卡在政府管理中的适用性分析

　　论文摘要：将平a衡记分卡引入政府部门，建构合理、有效的指标体系来评估政府绩效，有利于提高政府绩效评估质量。本文从当前中国政府部门绩效管理面临的困境出发，探讨了平衡记分卡在中国政府部门绩效管理中的适用性以及条件性。 
　　论文关键词：平衡 记分卡 绩效管理 适用性 
　　随着公民参与意识的增强、公共服务私有化的发展以及公众要求建立高效政府、减少行政成本等问题的出现，建立低成本、高效率的服务驱动机制成为政府绩效管理的核心问题。平衡记分卡在这种背景下便应运而生，它作为一种注重平衡的管理工具，注重的是在治理过程中公平与效率的均衡、各个相关主体利益的参与、政府使命与短期目标的结合以及政府治理流程的改善。 
　　1.当前中国政府部门绩效管理面临的困境 
　　随着中国政府机构改革的不断深入发展，政府绩效问题成为中国各级政府部门普遍关注的问题。我国传统衡量政府绩效的方法以片面经济效益指标为依据，缺乏合理的量化指标，助长了社会的不均衡发展。目前，政府的绩效管理存在以下困境： 
　　第一，追求目标的失衡：绩效管理的价值取向片面追求经济效益，造成政府绩效管理和政府官员价值的偏颇。 
　　长期以来，政府在片面理解“发展才是硬道理”驱动下，片面追求经济效益，再加上政府官员个人片面追求政治效应，直接后果就是造成了政府忽视绩效的效率价值、效益价值以及绩效管理过程中的公平价值和民主价值的丧失。政府绩效管理的合理价值取向必须要在社会公平的基础上强调公共责任和民主参与。 
　　第二，缺少合适的绩效工具：对政府绩效管理的评估标准、程序和方法片面注重定性分析而缺乏定量分析。 
　　我国传统的绩效管理的评估在评估理念、指标体系设计、评估程序以及法律保障方面却缺乏良好的制度基础，偏重于定性评估，致使绩效管理形式化、滞后化，无法真正起到改进政府绩效的作用。中国政府绩效管理非常缺乏公民的参与，而政府的绩效管理的效果好坏最终要落实到公民对公共服务的满意度上来，因此政府绩效管理缺少公民的参与是无法实现社会的可持续发展的。 
　　第三，与社会发展的脱轨：政府绩效管理的内部流程自身存在缺陷并与社会的发展趋势脱轨。 
　　随着社会事务的增多，机构之间的协调能力逐渐不能适应社会的发展，无法及时回应社会的需求，成为政府绩效管理的内部障碍。而且，政府的绩效管理存在于社会发展脱节的趋势，其主要表现就是缺乏公共服务意识。首先，政府的内部成员作为利益相关者的组成部分，必然要考虑到自己的利益，将部门的利益凌驾于公众的利益之上，在缺乏监督的情况下，损害公共利益。其次，中国正处于由管制型政府向服务型政府转变的时期，政府放弃原先的垄断地位，缺乏相应的公共服务意识，从而无法实现政府的服务目标。 
　　第四，绩效管理的非民主化：实施政府绩效管理的过程中缺乏公民的主动参与。 
　　政府实施绩效管理的过程中，其绩效指标的设置具有很大的主观性，而且缺乏相关利益主体的积极参与，致使绩效管理成为一种形式主义。政府在实施政策过程中，往往单独行动，缺乏相关利益主体的参与，造成了消极影响。影响巨大的湖南嘉禾拆迁案件就是政府未能考虑到相关利益主体的利益，而盲目实施政策所造成的。因此，中国实现决策的科学化和民主化还面临着巨大的障碍。 
　　2.平衡记分卡在政府部门绩效管理中的适用性分析
　　2.1平衡记分卡的平衡价值理念与公共行政思想相契合 
　　公共行政所追求的目标是追求公共利益，实现治理的可持续发展，它追求公平与效率、民主与平等，而平衡记分卡强调的组织绩效不能仅仅取决于组织的“财务状况”，而应更加注重组织自身的可持续发展的能力和潜在价值创造能力。平衡记分卡的核心价值理念是“平衡”，在政府治理过程中，它强调政府系统的优化与政府能力的提升，平衡记分卡作为管理的一种工具，它的工具属性契合了政府实现公共利益的方式，其绩效指标体系的设计也强调“平衡”理念，要考虑政府短期目标与长期战略、公平与效率、成本与效益、发展与稳定等之间的平衡。 

　　2.2作为管理工具的平衡记分卡具有定性分析与定量分析的优势 
　　对政府绩效管理的评估，最重要的就是对绩效管理系统提供的原始数据和评价进行分析，通过可量化的标准指标体系来衡量政府的绩效高低。平衡记分卡通过其详细而系统的指标体系为政府绩效评估的定量分析提供了有效的分析基础将绩效评估中定性分析与定量分析结合起来，不仅将定性分析的价值和指标纳入到管理系统中来，而且确定了系统化的分析流程，保证了政府部门职责、具体目标的一致性，使绩效管理成为提高政府效能的有效工具。 
　　2.3平衡记分卡的引入有助于政府实现内部管理流程的再造 
　　平衡记分卡的“内部流程”维度，强调政府内部流程运行的高效，因此这就需要对政府的内部流程进行再造。戴维奥斯本和彼德普拉斯特里克指出，“政府再造，是对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。”①平衡记分卡强调流程的清晰性、一致性和流程环节的考核指标的明确性，恰为解决当前政府的弊端诸如职责不清、职能空白、服务的品质以及体制的低效提供了一个有效的工具。 
　　2.4 平衡记分卡注重相关者的利益，有利于促进公民参与的发展 
　　公民参与是公民进入公共生活领域、参与治理并对影响其自身利益的关键问题表达其意见的一种基本途径，而“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程以及平衡或结合起来，及如何将有序的公民参与纳入到公共管理的过程中来，在公共政策制定或执行中融入积极、有效的公民参与。” ②这就需要政府在治理的过程中，考虑到公民的切身利益以及利益相关者对自身利益的诉求，让公民在政治生活中发挥更大的作用，从而建立公民与政府公共管理者共同治理的模式，促进和谐社会的产生与发展。平衡记分卡强调公民的参与意识，充分考虑其它相关者利益，并综合其他因素共同实现公民的这种共同参与，有利于绩效管理实现民主化。 
　　3.平衡记分卡在政府绩效管理中适用的条件性 
　　平衡记分卡作为一种管理工具并没有一个标准模式，因此应用于不同的组织，必须根据政府绩效的内在属性和政府绩效评估的自身特殊要求来构建科学的绩效评估指标体系，在绩效评价标准中引入协调和均衡的理念，选择科学的绩效评估方法和模式来进行评估。 
　　第一，平衡记分卡的实施需要一系列的制度保障。 
　　平衡记分卡作为绩效管理的工具，需要一定的机制支持和法律保障。首先，作为实施主体的政府要有专门的机构来指导实施，并通过对经验的反馈总结及时修正指标体系，修正应用模型。第二，要对实施的内容和过程提供法律支持，以法律的形式保证其准确性和有效性。1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》为其改善绩效管理提供了法律支持。第三，平衡记分卡的实施不仅包括内部成员的参与，还包括外部公民以及相关利益主体的参与。为此需要扩大公民的参与范围、加深参与程度、增加参与渠道以及提升公民的参与能力。 
　　第二，平衡记分卡应用于政府部门，应该按照政府部门的发展战略，修正和整合平衡记分卡的使命和指标。 
　　当今政府的使命在于实现公共利益，成为一个服务型政府，因此应当围绕这个使命来运转。同时，平衡记分卡在企业中运用的一套指标体系也需要进行适当的转化。财务维度应当转化为政府行政成本维度；客户维度应当转化为公共服务维度；内部管理维度应当转化为政府流程维度；学习与发展维度应当转化为政府学习与发展维度。 
　　总之，平衡记分卡的发展是一个渐进的过程，尤其是在当前中国确立科学的发展观和正确的政绩观的关键时期，平衡记分卡的引入有助于提升政府的绩效管理。◆ 

　　参考文献： 
　　[1]张定安：平衡记分卡与公共部门绩效管理[J]，中国行政管理,2004年第6期 
　　刘旭涛：政府绩效管理制度-战略与方法[M]，北京:机械工业出版社2003.10 
　　张国庆 曹堂哲：“平衡记分卡”与公共行政执行的有效性. [J]湖南社会科学2005.2 
　　注释： 
　　① [美]戴维·奥斯本和彼德·普拉斯特里克， 《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002，p14 
　　② [美]约翰·克莱顿·托马斯，《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，中国人民大学出版社，2005，P3