计划生育家庭特别扶助制度若干问题研宄

　　1制度的提出

　　自20世纪70年代初,特别是1980年中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》,提倡一对夫妇只生育一个孩子以来,广大育龄群众积极响应党和政府的号召，自觉实行计划生育,相当多的家庭只生育了一个孩子，为我国人口控制与发展作出了重要贡献。在近40年的时间里,我国人口再生产类型由“高出生率、低死亡率、高增长率”快速转变为“低出生率、低死亡率、低增长率”妇女总和生育率从20世纪70年代初的5.8下降到目前的1.7左右,有效缓解了人口增长对资源环境的压力，有力促进了经济社会发展和民生改善。我国的计划生育实践不仅使我国少出生了4亿多人口，也使世界60亿人口日推迟了4年,为世界人口发展作出了重要贡献。

　　我国推行计划生育，产生了大量的政策性独生子女。杨书章、王广州（2007)认为,2007年末我国0~17岁独生子女数量已达1.14亿,18~28岁独生子女数量为3640万,30岁以下的已超过1.5亿。王广州（2009)认为,2000年0~18岁独生子女数应当在8500~9300万之间,2005年应当在1.23亿左右。“21世纪中国生育政策研究”课题组（2010)认为,2009年全国的独生子女已达1.4亿,独生子女户已超过全国家庭户总户数的1/3,而且独生子女规模还在以每年约500万的速度增加。独生子女群体面临着很多风险,特别是死亡伤残的风险。据有关资料显示,8%-9%的独生子女会在55岁以前因患病或非正常原因而死亡。有专家根据‘‘五普”资料估计,在学龄前至婚龄期人群中，每年平均要死亡21万多人（人口研究编辑部,2004),其中近一半是独生子女。独生子女一旦遭遇死亡或严重伤残,独生子女家庭就转化为“真空家庭’、“残破家庭”和“困难家庭”。

　　对独生子女死亡伤残家庭,我国政府及有关部门从一开始就关注到，并推动有关政策、法律法规条款的制定0《人口与计划生育法》明确规定：“独生子女发生意外伤残、死亡、其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。各地除江苏、福建、四川、贵州、西藏和宁夏等地外,都根据《人口与计划生育法》的规定,在地方人口与计划生育条例里作出了相关规定。各地规定的对独生子女死亡伤残家庭给予帮助的责任主体是主要县级政府或所在单位，多数地区特别是对农村居民独生子女死亡伤残的只做了原则性的规定,难以落实到位。

　　在农村尚没有建立社会养老保障制度的情况下，针对农村独生子女父母以及双女父母养老存在的突出问题,2004年国家有关部门开始实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度（以下简称农村奖励扶助制度），对农村年满60周岁、现村一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，由国家财政发给每人每年不低于50元的奖励扶助金。到2006年,这一制度在全国全面实施。农村奖励扶助制度虽然也将年满60周岁的死亡伤残独生子女的父母纳入其中，但显然没有考虑这个群体的特殊困难和问题，同时对城市的独生子女死亡伤残家庭则排除在该制度之外。全国不少地方借鉴农村奖励扶助制度的做法,按照《人口与计划生育法》以及各地人口与计划生育条例的规定,对独生子女死亡伤残家庭给予了特别的照顾。

　　总结我国实施农村奖励扶助制度以及各地对独生子女死亡伤残家庭给予补助的经验，考虑城乡独生子女死亡伤残家庭的实际困难,2007年，国家人口计生委、财政部启动了计划生育家庭特别扶助制度（以下简称特别扶助制度）试点，并于2008年全面实施。特别扶助制度对城乡独生子女死亡或伤、病残后未再生育或收养子女、女方年满49周岁的夫妻,每人每月分别给予不低于100元或80元的特别扶助金。

　　2特别扶助制度的定位

　　特别扶助制度是计划生育基本国策的一项配套政策，是国家为保障独生子女死亡伤残家庭的特殊利益而建立的一项保障制度。特别扶助制度直接服务于计划生育基本国策,其实质和目的是对独生子女死亡伤残家庭给予特殊照顾，缓解这个特殊群体生产生活和养老的困难，降低养老风险,保障这些家庭不因子女死亡或伤残而影响其基本的生活,特别是要使这些家庭在年老逐步丧失劳动能力的情况下,使其家庭生活基本达到当地平均的生活水平,从而鼓励和引导广大群众自觉实行计划生育,促进低生育水平的稳定。由于特别扶助对象家庭收入和生活水平差异很大,在研究制定特别扶助标准时更应从特别扶助对象中的低收入群体,或者是低保对象的生活水平出发,保障这些家庭的生活达到社会平均水平。

　　特别扶助制度具有以下几个特点：（1)是具有对独生子女死亡伤残家庭的补偿作用。不同于其他计划生育奖励扶助政策着眼于普遍提高计划生育家庭的保障福利水平，也不同“少生快富”工程、独生子女父母奖励制度、节育奖励政策侧重引导群众自觉少生优生,计划生育。（2)是具有救助、保障作用。获得这项政策待遇以独生子女死亡伤残家庭夫妻女方年满49周岁为起点。他们中的多数家庭在遭遇中年或老年丧子巨大打击之后，更面临家庭劳动能力逐步丧失、家庭自我照料能力逐步减弱等突出困难和问题。在当前我国尚没有普遍建立新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度,而且现有的保障制度标准较低的情况下,特别扶助制度客观上会对城乡困难群体起到救助、养老保障的作用。（3)是由中央和地方财政共同负责。特别扶助制度由中央和地方财政共同负担，以中央和省级财政负担为主，责任明确，体现了各级政府对计划生育特殊困难群体的关怀。（4)是城乡同步实施,统一标准。为今后我国社会保障制度突破城乡二元结构，实现城乡一体化发展积累了经验。

　　特别扶助制度与各相关的社会保障制度在性质功能和对象范围上存在明显差异。从政策内涵看,特别扶助制度属于国家补偿,兼具社会救助和社会优抚等保障特征。城乡低保、五保供养等救助制度的目的在于保障人们获得生存必需的最基本的物质帮助,体现的是一般意义的人道主义;社会优抚主要是回报军人、相关人员及其有关家属对社会的贡献,保证这些家庭享受到社会平等的生活水平。新型农村社会养老保险的基础养老金，则与个人账户养老金以及家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,保障农村居民老年基本生活。

　　特别扶助制度与相关社会保障制度之间政策目标不同，不存在相互替代,而应相互衔接。独生子女死亡伤残家庭夫妻在享受特别扶助的同时,低于最低生活保障线的应当享受最低生活保障;在年老时可以依法享受新型农村社会养老保险基础养老金;符合社会优抚条件的，应享受相应的优待抚恤待遇。获得特别扶助金的家庭不因此而影响其享受其他相关的社会保障待遇“在开展城乡居民最低生活保障制度核算申请人家庭收入时，扶助金不记入家庭收入”（人口计生委、财政部,2007)。‘在新农保试点过程中,农村部分计划生育家庭奖励扶助制度（以下简称农村奖励扶助制度）以及计划生育家庭特别扶助制度的奖励扶助金、特别扶助金，不能抵顶农村独生子女和双女父母参加新农保的政府补贴””国家人口计生委、人力资源社会保障部、财政部,2009)。

　　3特别扶助制度与相关社会保障制度的平衡

　　特别扶助制度作为一项保障制度,其标准与相关社会保障标准应相适应、相平衡。独生子女死亡伤残家庭响应国家号召，自觉只生育一个子女,为国家和民族的长远发展作出了贡献。独生子女死亡伤残家庭面临的困难和问题,与烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等相似。特别扶助制度保障的标准应与社会优抚的保障水准相近，可以考虑参照城镇农村病故军人遗属定期抚恤金来拟定特别扶助金标准。

　　2009年,全国城市低保月人均保障水平172元,全国农村低保月人均保障水平68元（民政部,2010)。目前,农村奖励扶助标准每人每月60元,新型农村社会养老保险的基础养老金是每人每月55元。2010年,城镇病故军人遗属定期抚恤金是每户每月613元，农村是每户每月399元（民政部,2010)。特别扶助标准应与上述保障标准相适应，既不能过高,避免引起攀比和社会矛盾；也不能过低，否则起不到应有的保障作用。此外,城镇特别扶助金标准还应考虑达到城镇平均离退休工资或养老金的一定比例，比如10%,从而能够明显地增加这些家庭的收入。早在1989年,黑龙江省就规定“独生子女死亡后，没有再生育的，可加发10%退休金”（黑龙江省人大常委会，1989)。1990年，上海市也作出了类似规定（上海市人大常委会，1990)。

　　特别扶助标准应高于农村奖励扶助制度标准。相比于一般的独生子女家庭,独生子女死亡伤残家庭的困难和问题更多，更需要政府的特别关怀和帮助，如果说一般的计划生育家庭还可以依靠子女供养、土地保障和自己劳动的话，那么独生子女死亡伤残家庭则只能依靠土地保障和自己劳动。因此,特别扶助金标准应适当高于农村奖励扶助金标准。农村奖励扶助制度是在综合考虑农村老年人最主要的支出如饮食、医疗保健以及少量的衣着和通讯费用，农村土地收入以及有关收入，以及其他相关因素以后确定的。综合考虑相关社会保障标准以及特别扶助家庭的特殊困难,在2007年特别扶助制度开始试点时,确定了特别扶助标准是死亡独生子女父母每人每月100元、伤残独生子女父母每人每月80元,大致相当于农村奖励扶助标准的两倍。

　　为保证特别扶助制度对独生子女死亡伤残父母一定的保障扶助水平，特别扶助标准应当建立动态调整机制，否则该制度的保障扶助水平将随着城乡居民生活水平的不断提高而递减。自2007年以后,特别扶助标准一直没有调整,而城乡居民的生活水平、相关社会保障制度标准不断提高。4年来,我国城镇病故军人遗属的定期抚恤金定期抚恤金由2007年的5100元增加到2010年的7360元,增加44.3%，农村最低生活保障人均补差由2006年的34.5元/月增加到2009年人均补差68元/月，差不多翻了一倍（民政部,2007)。农村奖励扶助制度的标准也在2008年提高到每人每月60元。2004年,农村奖励扶助标准是农村居民人均生活消费支出的27.5%；到2007年下降到18.6%；2008年农村奖励扶助标准提高到年720元,到2009年农村奖励扶助标准占当年农村居民人均生活消费支出的18.0%。特别扶助标准（按独生子女死亡父母的扶助标准）2007年是农村居民人均生活消费支出的37.2%，到2009年降低为30.0%。特别扶助标准一开始是农村奖励扶助标准的两倍,到2008年只是农村奖励扶助标准的1.67倍。由于特别扶助标准没有建立动态调整机制，该制度的保障水平在不断下降。

　　独生子女父母奖励费标准问题也是个很好的例证。1980年中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》,提倡一对夫妇只生育一个孩子。当时，各地的独生子女父母奖励费（时叫独生子女保健费）基本上是统一的，独生子女每人每月发给5元，父母双方单位各负担2.5元,是当时全国平均货币工资的4%。改革开放30多年来,我国经济社会发生了翻天覆地的变化,城乡居民收入大幅提高,而独生子女父母奖励费的标准在全国多数地方只是每人每月20元,父母双方各发给10元，只有2008年全国平均货币工资的4%c。有个别地方仍维持着原来每人每月5元的独生子女父母奖励费。由于独生子女父母奖励费没有建立动态调整机制，独生子女父母奖励费所起的激励作用逐渐减弱，该项政策也逐渐被边缘化。

　　最低生活保障、社会优抚等社会保障制度，起步较早,在长期的实践过程中逐步建立了伴随经济增长而调整标准的机制。有关法规和文件明确规定,城乡最低生活保障标准要“随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整”“定期抚恤金标准应当参照全国城乡居民家庭人均收入水平确定’、“残疾军人的抚恤金标准应当参照全国职工平均工资水平确定”等,确保对困难群体、伤残军人及军人遗属的基本生活水平。根据这些规定,我国已建立了定期调整城乡最低生活保障、社会优抚标准的相关制度。

　　应参照相关社会保障标准的动态调整机制，建立特别扶助标准动态调整机制。特别扶助标准动态调整机制的目标主要是,与经济社会发展水平相适应，与相关社会保障标准调整幅度相协调，保证随着城乡居民生活水平的提高特别扶助制度的保障扶助水平相应提高，不因经济社会发展而降低保障扶助水平。建立具体的动态调整机制需要重点解决两个关键问题，一是随物价变动作出响应。可以是城乡居民的平均消费水平的变动幅度，也可以是物价上涨的比率。同时要参照相关社会保障标准的调整幅度;二是调整周期。可以与城乡低保、社会优抚等保障标准调整相联动，同步实施调整。

　　4特别扶助制度的社会效应

　　在当前我国的社会经济发展条件下，社会保障制度还不够健全和完善，总体水平还比较低。针对独生子女死亡伤残家庭群体建立特别扶助制度产生了积极的社会效应。

　　首先是特别扶助制度在一定程度上缓解了独生子女死亡伤残家庭生活上的困难，帮助他们解决后顾之忧。独生子女一旦遭遇死亡或严重伤病残,而其母亲又不能再生育，这些家庭将不可避免地面临着生产、生活和养老等方面的实际困难和问题。独生子女死亡伤残首先意味着其家庭对其在成长过程中的人力资本投资全部丧失；绝大多数因病死亡独生子女的家庭，由于给孩子治病，往往付出高昂的医疗费用，导致一贫如洗甚至债台高筑，最后是人财两空；而独生子女伤残家庭的收入普遍偏低。在一定意义上讲,独生子女伤残家庭比独生子女死亡家庭的负担更重，身心更疲惫,生活缺少保障。对那些低保家庭、低收入家庭以及绝大多数农村居民来说,老来无靠的问题将非常突出。对这个特殊群体定期给予扶助金，与相关社会保障制度相配合，再结合社会各界的关怀关爱,可以保证他们老年的基本生活水平。

　　其次是特别扶助制度使得党和政府的温暖惠及独生子女死亡伤残家庭这个特殊群体，彰显了以人为本、执政为民的政府形象。特别扶助制度使他们亲身感受党和政府的温暖,感受到响应国家号召不吃亏,生活上有帮助,经济上有实惠，从而有利于赢得民心、巩固党的执政基础,有利于缓解社会矛盾、促进社会和谐。建立特别扶助制度也表明我国政府及有关部门充分认识到独生子女群体的风险,正视独生子女死亡伤残家庭的特殊困难和问题,并积极采取措施予以帮助解决。

　　第三是特别扶助制度有利于长期坚持计划生育基本国策,稳定低生育水平。独生子女死亡伤残,特别是成年独生子女死亡伤残对人口和计划生育工作产生了一定的负面影响，使得计划生育工作困难增大,违法生育率升高。北京市怀柔区某镇出现了9户独生子女死亡家庭,这些家庭的不幸遭遇给周边的独生子女家庭带来了心理恐慌，一些多年无违法生育行为的村也出现了违法生育。有的独生子女死亡伤残家庭还对国家计划生育政策产生质疑，甚至对政府产生了不信任。建立特别扶助制度表明了一个诚信政府、责任政府的态度，并努力帮助解决群众的后顾之忧,从而赢得群众的理解和支持,有利于稳定人口和计划生育工作。

　　5特别扶助制度的问题

　　特别扶助制度作为一项针对特定人群的特殊保障制度，也还存在一些问题。

　　一是患重大疾病的独生子女父母尚不能纳入特别扶助制度。由于特别扶助制度要求独生子女伤残的须具有三级以上的《残疾人证》。对独生子女身患重大疾病、尚未治愈，没有被残联部门确认为残疾人并依照法律规定发给《残疾人证》的,其父母目前还不能纳入特别扶助制度之中。不少地方都建议,将身患重大疾病（如白血病、肾衰竭等）的,纳入特别扶助范围。二是特别扶助制度落实的及时率还比较低。由于特别扶助对象的特殊性,特别扶助制度从一开始就没有进行广泛的宣传。不少符合条件的独生子女死亡伤残家庭由于不能及时知晓政策,及时提出申请，也就未能及时纳入特别扶助制度。当然可能也有一些符合条件的独生子女死亡伤残家庭由于申请特别扶助,要求填写有关表格,提供有关证明材料,而不愿触及令人伤心的过去，而没有提出申请。为考察特别扶助制度落实的有关情况，可以引进特别扶助制度落实及时率这个指标①。根据特别扶助制度落实及时率,可以了解特别扶助制度落实的有关情况。落实及时率越高，说明符合条件的独生子女死亡伤残家庭越能及时纳入特别扶助制度,反之,如果落实及时率越低，说明符合条件的独生子女死亡伤残家庭很多都没有及时纳入,表明政府部门的工作还有许多需要改进的地方。

　　此外，一些特别扶助对象还建议，申请特别扶助待遇的程序包括年审以及提供有关证明材料，应当进一步简化，以方便群众办事，同时尽可能少地触及或避免反复触及独生子女死亡伤残家庭伤心的往事。

　　综上所述,在探索建立特别扶助制度标准动态调整机制，及时提高特别扶助金标准的同时，应进一步完善特别扶助制度。首先应尽快将至少医学上认为不能治愈或将导致终身残疾的患重大疾病独生子女的父母,及时纳入特别扶助制度范围。其次要采取有针对性的措施,尽快提高特别扶助制度落实的及时率,简化特别扶助对象申请程序以及有关证明材料,免于年审。