全国人大常委会委员面面观

党的十六大报告提出，要“优化人大常委会的组织结构”。党的十三大报告指出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”为了在现实的基础上，最大程度优化常委会组成人员的结构，发挥常委会全体组成人员的积极性和专长，使全国人大常委会制定的各项法律，通过的各项决定，做出的各项重大决策，都能更充分更准确地代表最广大人民群众的意愿和利益，真正体现人民代表大会制度的目的和意义，我们对几个问题进行分析与思考。

1、适当扩大全国人大常委会的规模

按照宪法和全国人民代表大会组织法的规定，“全国人大常委会由委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成”，“由全国人民代表大会从代表中选出”，但宪法和全国人民代表大会组织法对常委会组成人员的规模没有作出明确规定。从一届全国人大到五届全国人大，组成人员的规模变化较大，呈逐步增加的趋势（见表1）。一届全国人大期间常委会组成人员79人，其中委员长会议组成人员14人；二届全国人大期间常委会组成人员仍然维持79人不变，但委员长会议组成人员则增至17人；三届全国人大期间常委会组成人员增加到115人，其中委员长会议组成人员增加到19人；四届全国人大期间常委会组成人员增加到167人，其中委员长会议组成人员增加到23人（达到最高，比一届全国人大期间多9人）；五届全国人大期间常委会组成人员增加到196人（达到最高，比一届全国人大期间多117人），其中委员长会议组成人员回落至21人。自六届全国人大开始到九届全国人大，才形成了一个比较稳定的“惯例”，全国人大常委会组成人员人数一直固定在155人，其中委员长会议组成人员在20人至22人中间变动。

全国人大常委会组成人员是全国人大的常务代表，应充分考虑到各方面的要求，使各个地域、各个民族、各个社会阶层、各个党派都有自己的代表。我国有近13亿人口，56个民族，9个党派。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，原来计划经济体制下的工人、农民、知识分子等简单的社会结构已经出现一些变化，社会关系日益多元化和复杂化。目前沿袭下来的155名组成人员数量，要照顾方方面面的代表往往捉襟见肘、顾此失彼。

全国人大常委会作为全国人大的常设机关，在代表大会闭会期间开展工作。如果仅以全国人大常委会与国外议会相比，几乎所有国家议会规模都大于我们（如日本国会议员763人、美国国会议员535人、印度议会议员767人）。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，常委会承担着越来越重要的职责，只有汇集各个方面的专家，畅所欲言，集思广益，才能满足国家政治生活和社会发展的需要。从长远来看，可以研究在适当减少全国人大代表数量的同时，尽量扩大常委会的规模。从近期的需要和可行性考虑，可以考虑逐届增加常委会组成人员的人数（每届可考虑增加10—20名），逐步减少委员长会议组成人员的人数（每届可考虑减少1—2名），建议十届全国人大常委会适当增加组成人员，可以考虑从155人增加到165人至195人，接近五届全国人大常委会组成人员196人的数量，其中的副委员长人数也可以考虑适当缩减，从长远看，逐步接近一届全国人大常委会13位副委员长的数量，减少照顾性安排。

2、继续优化全国人大常委会组成人员的年龄结构

从表2可以看到，自六届全国人大以来，全国人大常委会组成人员在逐步年轻化方面取得一定的进展，突出表现在70岁以上当选委员的人数有所减少，平均年龄有所降低。但从总体上来说，全国人大常委会仍然以60岁至70岁的委员为主（占全部人数的80%以上）51岁至60岁的委员人数很少，50岁以下的委员更是凤毛麟角，全国人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于国务院、最高人民法院、最高人民检察院组成人员的平均年龄。

根据这些年的经验，如果全国人大常委会组成人员年龄结构偏向老龄化，不仅容易使人大工作活力不够，而且还会影响工作连续性。从六届全国人大到九届全国人大，每次换届都出现组成人员大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，留任的委员通常不到三分之一，新当选的委员往往超过三分之二。新当选委员过多，一届一茬总是重复着“第一年看，第二年学着干，第五年等着换”的循环。常委会组成人员年龄结构偏向老龄化，也给常委会工作造成消极影响。有些年岁较大、身体状况较差的委员在每年6次、每次不到一个星期的常委会会议期间频繁请病假，有的人更谈不上经常从事调查研究、进行视察、参加执法检查工作。年纪过大也使个别委员对新情况缺乏了解，对新知识不感兴趣，对新动态失去敏锐，审议议案趋向保守，与时俱进精神不够。

全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，要切实行使宪法和法律规定的职权，做好立法、监督、决定国家重大事项、任免国家机关部分工作人员等各项工作，这就对常委会组成人员的政治经验和治国能力提出了很高的要求。与各级党委、政府、法院、检察院、军队强调普遍年轻化不同，全国人大常委会组成人员应当是一个老中青相结合的班子。有一部分在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄到线后转岗到人大常委会工作是必要的，在从整体上完成干部新老交替的特定时期也曾发挥过一定作用，但这部分人员的数量应当控制在一个合理的范围内，不能过多。

党的十三大报告提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设”，“逐步实现委员比较年轻化”。从整体上来说，当选全国人大常委会组成人员的年龄必须与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，不应当区别对待。同时还要适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，并逐步降低全国人大常委会的平均年龄。只有形成年龄相对年轻、合理的梯队结构，才能使全国人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，才能避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，才能不断增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。从长远来说，还要逐步形成一种双向流动制度，使这些进入全国人大常委会的中青年委员通过在人大工作获得更加丰富的政治经验，在全国人大常委会任职一至两届后再转岗到党委、政府、法院、检察院、军队和其他单位任职。

3、逐步实现全国人大常委会组成人员专职化

按照宪法和全国人民代表大会组织法的规定，全国人大常委会的组成人员不得在国家行政机关、审判机关和检察机关担任职务。这就在一定程度上对全国人大常委会组成人员的专职化也进行了规定。1987年党的十三大报告也提出“逐步实现委员的专职化”。经过20多年的努力，从六届全国人大到九届全国人大（见表3），全国人大常委会兼职委员由80人逐渐减少到70人，专职委员由53人增加到64人。然而，由于宪法和全国人民代表大会组织法只规定全国人大常委会组成人员不得在国家行政机关、审判机关和检察机关担任职务，并没有规定不得在其他单位和机构担任职务，因而在全国人大常委会专职委员的配备中，主要是安排一些从党政机关退下来的干部转岗到人大常委会工作。在六至九届全国人大常委会专职委员中，来自党政机关的委员平均年龄分别是71岁、70岁、66岁和67岁，来自军队的委员平均年龄分别是70岁、71岁、66岁、67岁，党政军转岗的委员比例高达81.25%。长期以来我们对委员专职化问题还没有给予足够的重视，六届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是53：80，七届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是65：70，八届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是60：74，九届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是64：70，超过一半的委员在其他单位和机构还有自己的工作或职务，全国人大常委会委员的专职化一直处于徘徊状态。

1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权。在代表大会闭会期间，全国人大常委会承担着十分繁重的工作。为了进一步加强与完善全国人大常委会工作，提高其行使职权的效能，需要逐步实现常委会组成人员专职化。增加专职委员的数量，不仅仅是为了提高专职化水平，更不是为了照顾和安排转岗领导干部，根本目的是优化常委会组成人员的结构，在增加专职委员人数的同时，充分考虑专职委员的年龄、个人经历、教育背景等方面的因素，扩大专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率。

逐步实现全国人大常委会组成人员专职化，当前最可行的一个办法就是逐步吸纳全国人大常委会委员尽量进入专门委员会。全国人大常委会委员参加各专门委员会的工作，有的委员在专门委员会担任主任委员或副主任委员的职务，负责主持专门委员会的日常工作，有利于全面和深入地了解专门常委会的工作，更加准确地、更加有效地行使全国人大常委会立法、监督、任免和决定等各项职权。根据上面的实证分析可以看出，从六届全国人大到九届全国人大，随着全国人大专门委员会的增加，进入专门委员会的常委会委员也在不断增多。六届全国人大常委会组成人员有56人到专门委员会任职，78人没有到专门委员会任职；七届全国人大常委会组成人员有108人到专门委员会任职，27人没有到专门委员会任职；八届全国人大常委会组成人员有104人到专门委员会任职，31人没有到专门委员会任职；九届有101人到专门委员会任职，23人没有到专门委员会任职。目前，全国人大常委会已经设有9个专门委员会，在逐步实现全国人大常委会组成人员专职化的同时，要逐步推进全国人大常委会委员到各个专门委员会任职，最终使全国人大常委会全部委员都进入专门委员会工作。

4、进一步改善全国人大常委会组成人员的知识结构

按照宪法和法律规定，全国人大常委会职权十分广泛，工作范围涉及到国家和社会生活的各个方面。在发展社会主义民主法制、完善社会主义市场经济、建设社会主义法治国家的历史进程中，全国人大常委会担负着繁重的任务。由于常委会是集体行使权力，通过会议讨论，少数服从多数，因而每一个组成人员的意见对常委会的工作都具有直接影响。对于常委会某一个委员来说，议政不仅需要政治参与的热情和勇气，还要求委员具有相当的议政和决定国是的能力。虽然不可能要求每一个人都精通政治、经济、文化、国防、外交等各个领域，但至少要求他们受过较高程度的教育，具备一定的专业背景和知识基础。对于常委会组织构成来说，还要求形成合理的专业和知识结构。

从表4可以看出，六届全国人大以来，常委会组成人员中，具有大学或大学以上文化程度的委员数量在不断攀升，九届全国人大期间大学或大学以上学历的委员升至73.89%，其中研究生学历的委员占14.93%。从整体上看，全国人大常委会组成人员受教育程度还是比较高的，存在的主要问题是委员的具体专业背景和知识结构难以适应需要。根据我们统计，在九届全国人大常委会全体组成人员中，理科13人，工科51人，医学3人，军事7人，人文16人，经济学9人，法学5人，管理学1人，还有30人专业不明。除去专业不明的之外，具有理科、工科、医学、军事等专业背景的高达74人，具有人文、经济学、法学、管理学等专业背景的31人，其中具有经济学、法学、管理学等专业背景的只有15人。理科、工科、医学、军事、人文等方面的科学家、文学艺术家所占比例过高，经济学、法学、管理学等方面的专门人才所占比例过低，难以适应全国人大常委会工作的需要。仅举一个例子就可说明现在的常委会知识结构对立法工作的影响。九届全国人大常委会第二十九次会议分组审议证券投资基金法草案过程中，其中一个小组只有一个法律专家发表了自己的意见，其他委员没有提出任何看法。解决这一问题的可行办法，就是从整体上考虑全国人大常委会组成人员的专业背景和知识结构，适当吸纳一部分具有经济、管理、法律、政治学专业背景的专家，以及在党政部门从事过一定层次管理工作的干部，充实到全国人大常委会中来，完善和优化全国人大常委会的知识结构。

5、适当提高女性委员在全国人大常委会组成人员中的比例

女性既是一个性别群体，也是一个利益群体。长期的封建****社会形成的男尊女卑文化，使男性在家庭和社会上一直占据统治地位。传统的性别模式往往造成两性不平等，损害女性权利尤其是政治权利。新中国成立后，广大妇女翻身得解放，女性在我国的政治、经济和社会事务中地位有很大提高。但是，由于各方面条件的制约，妇女仍然处于相对弱势的地位，男女平等的目标远没有实现，从六届全国人大到九届全国人大，女性进入常委会的人数都没有超过13%（见表5），不仅远远低于女性人口的比例，也大大低于女性人大代表的比例。从上面我们对全国人大常委会委员议政活跃程度分析中可以看出，女性委员是女性中的出类拔萃者，她们中的多数人不仅是某一领域的杰出人才，而且具有强烈的政治使命感和政治向往，并且有着与男性委员同样出众的政治能力。女性委员非常珍惜、重视和认真对待自己的政治权利。她们对常委会工作充满热惰、认真细致、高度负责，积极出席会议，踊跃发言，特别是在涉及女性权益方面的立法、监督等工作上，更是不遗余力地呼吁维护女性权益。在代表女性利益这一点上，女性委员的优势是男性委员无法取代的。增加女性委员数量，壮大女性在政治生活中的力量，可以更好地表达女性的需求和利益。因此，在设计常委会组成人员构成时，要把性别平等意识纳入决策之中，强调性别平等化，根据我国的现实情况，可以考虑适当增加女性委员的数量，使之从九届全国人大常委会期间的12.96%逐步增加到接近女性全国人大代表所占的比例（25%左右）。

6、适当增加基层委员和京外委员的人数

我国是一个单一制国家。作为选举产生的代表机关和民意机关，全国人大常委会的一项重要任务，就是反映和集中基层人民群众的意见、愿望和诉求，协调和处理中央与地方的关系。从表6和表7可以看出，自六届全国人大到九届全国人大，常委会组成人员中来自中央机关的人数分别达到70.11%、66.67%、67%和61.18%，来自省级单位的委员人数只占20.69%、28.13%、25%和32.94%，来自省级以下基层单位的委员人数分别只有8人（9.2%）、5人（5.21%）、8人（8%）和5人（5.88%）。与此相适应，居住在北京市的委员数量也大大超过来自京外的委员。这样一个倒三角形结构，这样一个近三分之二委员集中在北京的委员构成，就可能导致有些委员对基层情况、对北京之外情况了解不够、反映不够的后果，也容易造成常委会工作更多倾向于中央部门利益，在一定程度上忽视地方利益。在全国人大常委会审议过程中，经常可以听到来自省级单位和基层的委员以及列席常委会会议的全国人大代表、省级人大常委会负责人微弱的不同声音。因此，在完善常委会组成人员的结构时，不能以开会方便、降低议事成本为借口，过多安排来自中央机关、居住在北京市的委员，也应适当增加居住在京外、来自省级单位和基层的委员人数，可以考虑把来自省级单位的委员人数保持在九届全国人大期间的28人（32.94%）上下，把来自省级以下基层单位的委员人数增加到10%左右，与六届全国人大期间的8人（9.2%）基本持平。从长远看，还可以研究和考虑每个省、自治区、直辖市人大常委会至少有一位负责人进入全国人大常委会，以便更充分地反映地方和基层的意见和要求。